A concessão do Bloco 2 de rodovias do Rio Grande do Sul chegou ao mercado com aproximadamente R$ 6 bilhões em investimentos, aporte público de R$ 1,5 bilhão e um contrato de 30 anos. Ainda assim, nenhuma empresa apresentou proposta no prazo previsto, levando ao cancelamento do leilão marcado para junho.
Mais de dois meses depois, o governo estadual ainda não divulgou uma nova data para a disputa nem apresentou publicamente a modelagem revisada. Até 18 de agosto, a própria página oficial do projeto continuava exibindo o cronograma superado, que previa o leilão em 10 de junho.
O episódio oferece uma leitura mais ampla do atual mercado brasileiro de infraestrutura. O problema não está necessariamente na falta de capital privado ou de interesse por rodovias. Em uma carteira nacional cada vez maior, são os próprios projetos que passaram a competir pela capacidade financeira, técnica e gerencial dos investidores.
Uma concessão pode envolver um corredor logístico relevante, prever obras aguardadas há décadas e oferecer recursos públicos para reduzir a tarifa. Nada disso, isoladamente, assegura propostas. O mercado compara retorno, riscos, volume de capital, cronograma de obras e previsibilidade contratual com outros ativos disponíveis.
Nesse ambiente, o leilão vazio funciona como um sinal de preço: nas condições apresentadas, a concessão do Bloco 2 não conseguiu demonstrar uma relação entre risco e retorno suficiente para atrair interessados.
Projeto reúne seis rodovias e 32 municípios
Estruturada com apoio do Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social, a concessão abrange aproximadamente 409 quilômetros de rodovias nas regiões Norte e do Vale do Taquari.
O bloco reúne trechos das ERS-128, ERS-129, ERS-130, ERS-135, ERS-324 e RSC-453. Entre os principais corredores estão a ERS-324, que conecta Passo Fundo a Nova Prata, e a ERS-135, entre Passo Fundo e Erechim.
As rodovias atendem regiões com forte presença do agronegócio, da indústria de alimentos, da produção metalmecânica e de atividades logísticas. Problemas de capacidade, conservação e segurança nesses corredores afetam tanto os deslocamentos da população quanto o custo de transporte da produção gaúcha.
Segundo a página oficial do projeto, estavam previstos 182 quilômetros de duplicações e 71,5 quilômetros de terceiras faixas, além de acostamentos, passarelas, recuperação do pavimento e serviços permanentes de atendimento aos usuários.
O sistema de cobrança seria integralmente eletrônico, por meio de pórticos de livre passagem, o chamado free flow. A concessionária ficaria responsável pela operação, manutenção, conservação, ampliação e modernização da infraestrutura durante 30 anos.
Formalmente, o projeto foi estruturado como uma concessão patrocinada. Isso significa que a receita da futura concessionária combinaria a cobrança de pedágio com recursos públicos destinados a assegurar a viabilidade dos investimentos e a modicidade tarifária.
R$ 6 bilhões incluem investimentos concentrados no início do contrato
Os documentos oficiais apresentam pequenas diferenças na quantificação do investimento.
A página do programa estadual informa aproximadamente R$ 6 bilhões. Já o Anexo de Riscos Fiscais da Lei de Diretrizes Orçamentárias de 2027 registra R$ 5,8 bilhões ao longo dos 30 anos. Os valores podem refletir datas-base, arredondamentos ou versões distintas da modelagem.
O aspecto mais relevante, contudo, é a concentração dos desembolsos. Dos cerca de R$ 6 bilhões previstos, aproximadamente R$ 4,6 bilhões deveriam ser investidos nos dez primeiros anos.
Isso representa mais de três quartos do volume total divulgado para a concessão do Bloco 2.
Para os usuários, antecipar duplicações e melhorias pode ser positivo. Para o investidor, entretanto, o cronograma exige grande mobilização de capital antes que o tráfego e a arrecadação de pedágio tenham produzido receitas suficientes para amortizar as obras.
A concessionária precisaria combinar capital dos acionistas, financiamento bancário, emissão de dívida e o aporte estadual. Quanto maior a concentração inicial dos investimentos, maior tende a ser a sensibilidade do projeto às taxas de juros, aos custos de construção e aos riscos de atraso.
Aporte de R$ 1,5 bilhão não foi suficiente para atrair propostas
O Estado reservou R$ 1,5 bilhão do Fundo do Plano Rio Grande para a PPP. O recurso seria destinado especialmente a obras de reconstrução resiliente, incorporando soluções capazes de reduzir a vulnerabilidade das rodovias a eventos climáticos.
O aporte público representa aproximadamente um quarto do investimento total estimado. Sua utilização buscava reduzir o capital que precisaria ser mobilizado pelo parceiro privado e, consequentemente, diminuir a tarifa necessária para sustentar o contrato.
Ainda assim, não houve propostas.
O resultado mostra que o tamanho do aporte não pode ser analisado separadamente da sua forma de desembolso. Para o investidor, importa saber quando os recursos serão liberados, quais condições precisarão ser atendidas, como serão comprovadas as obras e quem assumirá o risco de eventual atraso no pagamento.
Um aporte de R$ 1,5 bilhão desembolsado de maneira previsível durante a construção produz um efeito financeiro diferente do mesmo valor condicionado a etapas posteriores ou sujeito a incertezas orçamentárias.
A revisão da concessão do Bloco 2 precisará examinar não somente se o aporte deve aumentar, mas se o mecanismo utilizado oferece segurança e liquidez nos períodos em que a concessionária terá maior necessidade de caixa.
Reduzir a tarifa tornou o projeto mais aceitável, mas também mais apertado
Durante a consulta pública, o governo recebeu 390 contribuições. Segundo o Estado, aproximadamente 60% defendiam a redução dos valores previstos para o pedágio.
A tarifa quilométrica de referência acabou diminuindo de R$ 0,19 para R$ 0,18, redução de cerca de 5%. A alteração ocorreu após a consulta e as análises realizadas pelo Tribunal de Contas do Estado.
Do ponto de vista social, a redução buscava tornar o projeto mais aceitável para usuários, empresas e municípios. Do ponto de vista financeiro, retirou receita potencial do contrato.
Essa tensão está no centro das concessões rodoviárias. Tarifas elevadas podem tornar o projeto politicamente inviável e pesar sobre a economia regional. Tarifas excessivamente comprimidas podem reduzir a capacidade de financiar as obras ou afastar investidores.
O aporte público deveria ajudar a conciliar esses dois objetivos. O leilão vazio sugere que, na avaliação do mercado, a combinação entre tarifa, aporte, investimentos e riscos ainda não alcançou o equilíbrio necessário.
Isso não significa que a tarifa precise necessariamente aumentar. Existem outras formas de recalibrar o projeto, como rever o cronograma das obras, redistribuir riscos, adotar gatilhos vinculados ao tráfego ou modificar o momento de realização de determinadas intervenções.
Ausência de propostas não revela sozinha o problema
Um leilão sem concorrentes apresenta um diagnóstico incompleto.
Ele demonstra que nenhuma empresa decidiu entregar uma proposta vinculante, mas não identifica automaticamente qual componente da modelagem afastou os interessados. Diferentes grupos podem ter desistido por razões diferentes.
Entre os fatores que precisam ser testados na revisão estão o custo estimado das obras, as projeções de tráfego, a estrutura de financiamento, a concentração dos investimentos nos primeiros anos, a alocação dos riscos ambientais e as obrigações relacionadas à resiliência climática.
Também devem ser avaliados o risco de inadimplência no free flow, o cronograma de licenciamento, as desapropriações, as interferências nas faixas de domínio e os mecanismos de reequilíbrio diante de mudanças extraordinárias nos custos.
A ausência de propostas não prova que cada uma dessas premissas esteja errada. Ela mostra que o conjunto não foi considerado atrativo nas condições econômicas e regulatórias existentes no momento do leilão.
Antes de republicar a concessão do Bloco 2, o governo precisará realizar uma escuta estruturada com operadores, construtoras, bancos, fundos de infraestrutura e potenciais financiadores. O objetivo não deve ser entregar ao mercado todas as condições solicitadas, mas identificar quais riscos estão sendo precificados e quais deles podem ser tratados contratualmente.
TCE-RS já havia provocado uma primeira recalibragem
O projeto passou por auditoria do Tribunal de Contas do Estado antes da tentativa de leilão.
A análise levou ao adiamento do cronograma e a novos ajustes na modelagem. O governo incorporou parte das contribuições, reduziu a tarifa quilométrica e remarcou a disputa para junho.
O controle prévio aumentou a segurança jurídica do processo, mas não substituiu o teste definitivo de mercado. Um projeto pode estar juridicamente regular, tecnicamente documentado e ainda assim não oferecer retorno compatível com os riscos assumidos.
Essa distinção é importante. O Tribunal verifica legalidade, economicidade, consistência dos estudos e proteção ao interesse público. Os investidores avaliam se o ativo consegue remunerar capital próprio e dívida diante das obrigações previstas.
O leilão somente avança quando essas duas dimensões se encontram.
Na nova etapa, o TCE-RS poderá voltar a analisar alterações relevantes, especialmente se houver aumento do aporte, mudança tarifária, modificação dos investimentos ou redistribuição de riscos. Quanto mais profunda for a revisão da concessão do Bloco 2, maior será a necessidade de demonstrar que as novas premissas continuam protegendo o usuário e o orçamento estadual.
Projetos rodoviários agora competem entre si
A seletividade dos investidores precisa ser compreendida dentro da expansão da carteira brasileira de concessões.
O Ministério dos Transportes apresentou ao mercado uma agenda de 36 novos projetos rodoviários, com aproximadamente R$ 400 bilhões em oportunidades ao longo de quatro anos. A esse portfólio federal somam-se concessões promovidas por governos estaduais.
Isso significa que operadores com capacidade para assumir contratos bilionários podem comparar diferentes rodovias, regiões, estruturas tarifárias, volumes de investimento e matrizes de riscos.
A análise não se limita ao retorno financeiro de cada ativo. Uma nova concessão também consome capacidade de engenharia, equipes operacionais, limites bancários, garantias corporativas e capital dos acionistas.
Mesmo grupos de grande porte não conseguem participar de todos os leilões. Eles precisam escolher quais disputas justificam os custos de preparação da proposta e oferecem maior possibilidade de retorno.
Como já destacado em outras análises de concessões e PPPs do Hub PPP, o crescimento da carteira nacional criou uma concorrência silenciosa entre os próprios governos. Editais publicados em períodos próximos disputam praticamente a mesma base de operadores, financiadores e fornecedores.
Mudanças climáticas ampliam o desafio da precificação
O Rio Grande do Sul enfrenta uma variável adicional: a necessidade de preparar sua infraestrutura para eventos climáticos extremos.
O aporte do Funrigs foi relacionado à reconstrução resiliente das rodovias. A diretriz é relevante, mas precisa ser convertida em especificações técnicas, critérios de desempenho e responsabilidades contratuais suficientemente claras.
Em uma concessão tradicional, o operador já assume riscos relacionados à conservação da via, drenagem, estabilidade de taludes e recuperação de pavimentos. Em um estado atingido por enchentes e deslizamentos de grande escala, a fronteira entre manutenção ordinária e evento extraordinário torna-se mais difícil de definir.
Se o contrato transferir integralmente riscos climáticos imprevisíveis ao concessionário, o mercado poderá incorporar uma reserva elevada ao preço. Se todos os efeitos forem atribuídos ao Estado, a concessão poderá produzir despesas públicas futuras e sucessivos pedidos de reequilíbrio.
A revisão precisa definir parâmetros objetivos: quais eventos fazem parte do risco normal da operação, quando surge o direito à recomposição e quais obras preventivas deverão ser implantadas antes da ocorrência dos danos.
Simples aumento do aporte pode não resolver
Uma das possibilidades discutidas após o leilão foi o reforço da participação pública. Até o momento, porém, não há confirmação oficial de um novo valor.
Aumentar o aporte pode reduzir a necessidade de capital privado e melhorar a equação financeira. Mas a medida não resolverá sozinha problemas relacionados à matriz de riscos, ao cronograma das obras ou à confiança nas projeções de tráfego.
Também existe um limite fiscal e político. Cada recurso adicional direcionado à concessão deixa de ser utilizado em obras públicas diretas ou em outras prioridades do Plano Rio Grande.
Por isso, a comparação correta não deve ser apenas entre um projeto com R$ 1,5 bilhão e outro com aporte maior. O Estado precisa demonstrar qual estrutura produz mais investimentos, melhor nível de serviço e menor custo total para a sociedade.
A revisão da concessão do Bloco 2 deve preservar a lógica de value for money: a PPP precisa apresentar vantagem mensurável diante da execução direta das obras e da manutenção pública das rodovias.
Fracionar ou escalonar investimentos são alternativas possíveis
Caso os estudos confirmem que o volume de investimentos concentrado no início afastou participantes, o governo poderá avaliar diferentes soluções.
Uma possibilidade é escalonar parte das duplicações de acordo com a evolução do tráfego. Outra seria separar intervenções urgentes, financiadas pelo Funrigs, das obrigações que permaneceriam no contrato privado.
O Estado também poderia estudar uma reorganização dos trechos, desde que a divisão preserve corredores operacionalmente coerentes e não deixe rodovias menos rentáveis sem solução.
Cada alternativa possui consequências. Postergar obras reduz a necessidade inicial de financiamento, mas prolonga gargalos. Dividir o bloco pode atrair operadores de menor porte, mas eliminar ganhos de escala. Aumentar o aporte diminui o risco privado, porém amplia o uso de recursos públicos.
O objetivo da revisão não deve ser garantir o leilão a qualquer custo. Deve ser encontrar a menor mudança capaz de produzir competição real sem descaracterizar os resultados esperados para os usuários.
Transparência precisa acompanhar a reformulação
Até 18 de agosto, a página oficial do projeto ainda apresentava como “situação atual” o leilão de 10 de junho. Não havia, no mesmo espaço, um novo cronograma ou uma explicação sobre a etapa de revisão.
A ausência de atualização não altera os estudos, mas reduz a qualidade da comunicação com usuários e investidores. Em projetos de longo prazo, a previsibilidade começa antes da assinatura do contrato.
O governo não precisa divulgar negociações empresariais confidenciais. Entretanto, deve informar quais etapas serão refeitas, se haverá nova consulta, quando os documentos atualizados serão publicados e quais premissas sofreram alterações.
Essa transparência será especialmente importante se a revisão envolver mais recursos públicos ou mudanças materiais na tarifa e no cronograma de investimentos.
Novo leilão dependerá da qualidade do diagnóstico
A concessão do Bloco 2 continua reunindo rodovias relevantes para a economia gaúcha e obras necessárias para aumentar a segurança e a capacidade logística das regiões atendidas.
O leilão vazio não elimina essa demanda. Ele mostra que a solução contratual apresentada não conseguiu mobilizar o capital necessário nas condições propostas.
A próxima versão terá de equilibrar modicidade tarifária, aporte público, resiliência climática, financiabilidade e execução antecipada das obras. Também precisará demonstrar que as mudanças decorrem de um diagnóstico técnico, e não apenas da urgência de marcar uma nova data.
Em um mercado com dezenas de oportunidades, o Rio Grande do Sul não estará apenas tentando convencer empresas de que suas rodovias precisam de investimentos. Terá de provar que a concessão do Bloco 2 oferece uma combinação de risco e retorno mais consistente do que os demais projetos disponíveis.
Essa passou a ser uma das principais regras do atual ciclo de infraestrutura: publicar um edital coloca o ativo na prateleira, mas somente uma modelagem competitiva transforma o projeto em contrato.
