Leilão para reformar e manter 98 escolas estaduais do Rio Grande do Sul avança enquanto Justiça, Tribunal de Contas e entidades sindicais discutem critérios de seleção, vantajosidade econômica, fiscalização e preservação das atribuições públicas. O caso expõe a principal fronteira jurídica das PPPs educacionais: até onde a iniciativa privada pode administrar a infraestrutura sem interferir na condução da escola.
O leilão da Parceria Público-Privada destinada à reforma, ampliação, manutenção e operação de serviços não pedagógicos em 98 escolas estaduais do Rio Grande do Sul coloca em discussão uma questão que deve acompanhar o avanço desse modelo no país: como separar, dentro de uma unidade educacional, a administração da infraestrutura e o exercício da autonomia pedagógica.
Pelo desenho apresentado pelo governo gaúcho, a futura concessionária ficará responsável por obras, manutenção predial, limpeza, segurança, conectividade, gestão de resíduos, conservação de áreas verdes, mobiliário, equipamentos e outros serviços de apoio. A Secretaria Estadual da Educação, as direções escolares e o corpo docente continuarão responsáveis pelo ensino, pela coordenação pedagógica e pela direção das unidades.
Essa divisão está expressamente registrada na minuta contratual. O documento estabelece que as funções pedagógicas, de direção, coordenação e todas as atividades educacionais atribuídas ao Estado não integram o objeto da concessão. Ao parceiro privado caberão seis programas relacionados a reformas, ampliações, mobiliários e equipamentos, manutenção, operação e apoio.
A separação formal, contudo, não encerrou o debate jurídico. A Justiça solicitou explicações ao Governo do Rio Grande do Sul e ao Tribunal de Contas do Estado sobre pontos questionados em uma ação popular que busca suspender o leilão. A magistrada responsável pelo processo adiou a análise do pedido liminar até receber as manifestações dos órgãos públicos. Entre os temas levantados estão os critérios de seleção das escolas, as premissas do estudo de vantajosidade econômica, a estrutura de fiscalização e a situação fundiária dos imóveis.
Até o momento, não houve decisão judicial definitiva sobre a legalidade da PPP, nem suspensão do certame. Pelo cronograma oficial atualizado, a entrega dos envelopes está prevista para 16 de julho de 2026, e a sessão pública para abertura das propostas comerciais e eventual disputa por lances permanece marcada para 23 de julho, na B3, em São Paulo. O próprio edital admite que as etapas possam ser suspensas, adiadas ou prorrogadas pela comissão de licitação.
O que uma PPP de educação pode delegar
A legislação brasileira não impede que o poder público utilize concessões administrativas para contratar infraestrutura e serviços de apoio às escolas.
Obras, manutenção, limpeza, vigilância, conservação de equipamentos, conectividade e gestão predial já são frequentemente executadas por empresas contratadas pela administração pública. A diferença de uma PPP está na reunião dessas obrigações em um contrato de longo prazo, com investimentos privados iniciais, remuneração pública periódica e indicadores de desempenho.
No modelo tradicional, o governo pode contratar separadamente a reforma do prédio, a manutenção elétrica, a limpeza, a vigilância e o fornecimento de equipamentos. Na PPP, uma única concessionária assume um conjunto integrado de responsabilidades durante 25 anos e recebe contraprestações condicionadas ao cumprimento das obrigações contratuais.
A contratação privada desses serviços não transfere, por si só, a responsabilidade constitucional do Estado pela educação. O limite jurídico aparece quando as atribuições delegadas deixam de ser apenas instrumentais e passam a alcançar decisões sobre ensino, currículo, avaliação, organização pedagógica, direção escolar ou exercício das funções docentes.
A Constituição Federal determina que a educação pública observe, entre outros princípios, a liberdade de aprender e ensinar e a gestão democrática. A Lei de Diretrizes e Bases da Educação atribui às escolas a elaboração e a execução de suas propostas pedagógicas, assegura a participação dos professores nesse processo e prevê progressivos graus de autonomia pedagógica, administrativa e financeira às unidades públicas.
Uma PPP educacional precisa, portanto, preservar um núcleo de competências que não pode ser subordinado à lógica operacional da concessionária. A empresa pode manter o laboratório, mas não definir como ele será utilizado pedagogicamente. Pode fornecer e conservar equipamentos, mas não determinar o conteúdo das aulas. Pode organizar serviços de acesso e segurança, mas não substituir a direção na definição das atividades escolares.
O que a minuta do Rio Grande do Sul procura proteger
A minuta contratual do projeto gaúcho contém mecanismos destinados a separar as duas áreas.
Além de reservar expressamente ao Estado as funções pedagógicas, de direção e coordenação, o contrato proíbe a concessionária de interferir na autonomia didática dos professores e na disponibilização dos equipamentos pela Secretaria da Educação. Também impede a cobrança de valores pelo acesso às escolas, aos seus ambientes ou aos serviços e equipamentos vinculados à concessão.
A empresa privada deverá manter interlocução permanente com o poder concedente, os gestores das unidades e os conselhos escolares. O contrato prevê participação de representantes da concessionária em reuniões dos conselhos para prestar esclarecimentos, colher sugestões e responder a problemas relacionados aos serviços delegados. Também estão previstas reuniões periódicas entre o parceiro privado e representantes do Estado.
Essa participação não atribui formalmente à concessionária poder de decisão sobre o projeto pedagógico. O papel previsto é de interlocução sobre obras, manutenção, equipamentos e serviços administrativos.
O ponto que deverá ser observado durante a execução é se essa separação formal será mantida nas decisões cotidianas.
Serviços administrativos também podem afetar o ensino
A fronteira entre gestão administrativa e autonomia pedagógica nem sempre é completamente visível.
Decisões sobre horários de acesso aos espaços, disponibilidade de laboratórios, prioridade de manutenção, substituição de equipamentos, protocolos de segurança, funcionamento da internet ou execução de obras durante o período letivo podem afetar diretamente o desenvolvimento das atividades educacionais.
Isso não significa que a contratação desses serviços seja necessariamente incompatível com a autonomia escolar. Significa que o contrato precisa estabelecer mecanismos para impedir que decisões operacionais da concessionária prevaleçam sobre necessidades pedagógicas definidas pela direção e pelo corpo docente.
Se um laboratório deixa de ser disponibilizado por razões operacionais, uma atividade pedagógica pode ser inviabilizada. Se a concessionária controla o cronograma de obras sem coordenação com a escola, o calendário letivo pode ser afetado. Se equipamentos forem substituídos com base apenas em critérios de custo ou padronização, as necessidades específicas de determinada unidade podem deixar de ser atendidas.
Por isso, o limite jurídico não depende apenas do nome atribuído ao serviço no edital. Uma atividade classificada como não pedagógica pode produzir efeitos sobre o ensino. A legalidade do arranjo também dependerá da distribuição efetiva do poder de decisão quando houver conflito entre eficiência operacional e necessidade educacional.
Autonomia pedagógica não significa ausência de gestão
A autonomia das escolas públicas não elimina a competência das secretarias de Educação para definir políticas, parâmetros curriculares, regras administrativas e padrões de funcionamento da rede.
Também não impede que atividades materiais sejam executadas por empresas.
O que a legislação protege é a participação da comunidade escolar na construção da proposta pedagógica e a capacidade dos profissionais da educação de tomar decisões relacionadas ao processo de ensino e aprendizagem dentro das diretrizes do sistema público.
Nesse contexto, os conselhos escolares assumem importância especial. Eles funcionam como espaços de participação de professores, funcionários, estudantes, famílias e comunidade na gestão das unidades.
A previsão contratual de interlocução com esses conselhos cria um canal formal entre a concessionária e a comunidade escolar. Sua efetividade, no entanto, dependerá da capacidade de os conselhos obterem informações, acompanharem indicadores, registrarem problemas e receberem respostas tempestivas.
A participação não pode funcionar apenas como comunicação posterior sobre decisões já tomadas. Para preservar a autonomia da escola, a governança contratual precisa assegurar que gestores e conselhos sejam ouvidos antes de medidas operacionais capazes de afetar atividades pedagógicas.
A fiscalização não pode ser transferida ao parceiro privado
Outro ponto central do debate está na fiscalização de um contrato que abrangerá 98 escolas durante 25 anos.
A minuta mantém com o Estado o poder de acompanhar obras e serviços, acessar instalações, documentos, dados administrativos e registros contábeis, exigir correções, determinar a repetição de atividades executadas inadequadamente, aplicar penalidades e, quando necessário, intervir na prestação dos serviços.
O contrato também admite o apoio de verificadores e certificadores independentes, mas determina que a atuação desses terceiros não substitua nem afaste a fiscalização exercida pelo poder concedente.
Essa distinção é juridicamente relevante. Consultorias e verificadores podem medir indicadores, conferir obras e produzir relatórios técnicos. A decisão sobre aplicar sanções, exigir correções, interpretar obrigações contratuais ou intervir na concessão deve continuar pertencendo ao Estado.
A estrutura administrativa do governo precisará ser suficiente para analisar as informações produzidas pelos agentes privados e tomar decisões próprias. Sem capacidade técnica interna, existe o risco de a fiscalização pública tornar-se dependente dos dados e das interpretações elaboradas pelos próprios participantes do contrato.
O número de escolas, a dispersão geográfica e a diversidade das unidades tornam essa tarefa mais complexa. A fiscalização não deverá verificar apenas a execução física de obras, mas também a disponibilidade dos ambientes, a qualidade dos serviços, o atendimento às demandas das escolas e o impacto das intervenções sobre a rotina educacional.
Vantajosidade econômica precisa considerar os 25 anos
A ação judicial também pede esclarecimentos sobre as premissas utilizadas para demonstrar a vantajosidade da PPP.
Em uma concessão administrativa, não basta demonstrar que a iniciativa privada consegue executar as obras. O Estado precisa justificar por que o contrato de longo prazo é mais adequado do que a realização dos mesmos investimentos e serviços por contratações públicas tradicionais.
Essa análise não pode comparar apenas o custo inicial das reformas. Deve considerar o ciclo completo do projeto: obras, reposição de equipamentos, manutenção preventiva, manutenção corretiva, limpeza, segurança, riscos de atraso, custos de fiscalização, despesas financeiras e desempenho durante os 25 anos.
Também é necessário atribuir valor aos riscos transferidos à concessionária. Se a empresa assumir o custo de falhas construtivas, indisponibilidade de equipamentos ou manutenção inadequada, essa transferência possui efeito econômico. Se o Estado continuar assumindo parcela relevante desses riscos, a vantagem do modelo pode ser reduzida.
O escrutínio do Tribunal de Contas sobre o estudo de vantajosidade não representa, por si só, uma conclusão contrária ao projeto. Trata-se de verificar se as premissas utilizadas são consistentes, se os custos foram comparados em bases equivalentes e se a modelagem oferece benefício mensurável em relação às alternativas disponíveis.
A seleção das escolas também exige justificativa
As 98 unidades estão distribuídas em 15 municípios, e 66 delas foram afetadas pelas enchentes de 2024. O governo afirma que o projeto prioriza escolas localizadas em áreas de maior vulnerabilidade e busca acelerar reformas e melhorias de infraestrutura.
A ação popular, contudo, questiona os critérios de escolha das unidades, tema sobre o qual a Justiça solicitou explicações.
A seleção precisa ser sustentada por parâmetros verificáveis, porque define quais escolas receberão investimentos vinculados ao contrato de longo prazo e quais permanecerão submetidas ao modelo tradicional de manutenção.
Critérios como vulnerabilidade social, condição física dos prédios, impacto das enchentes, número de estudantes, indicadores educacionais e disponibilidade de recursos precisam ser transparentes e aplicados de maneira consistente.
A eventual PPP não abrangerá toda a rede estadual. Isso significa que o Estado continuará responsável por manter estruturas administrativas e orçamentárias destinadas às demais escolas, enquanto acompanha paralelamente o desempenho das unidades concedidas.
Situação fundiária pode afetar investimentos e garantias
A Justiça também pediu informações sobre a situação dos terrenos e imóveis onde funcionam as escolas.
A regularidade fundiária é especialmente importante em contratos que preveem reformas, ampliações e incorporação de novos bens à infraestrutura pública.
Antes de autorizar investimentos privados, o Estado precisa demonstrar que possui condições jurídicas para disponibilizar os imóveis durante a vigência da concessão. Pendências relacionadas à titularidade, cessão, registro ou ocupação podem dificultar licenças, obras e reconhecimento dos investimentos realizados.
O tema não está diretamente ligado à autonomia pedagógica, mas afeta a segurança jurídica do contrato e a distribuição dos riscos entre Estado e concessionária.
A Justiça ainda não decidiu o mérito
Os questionamentos apresentados pelo sindicato e pela autora da ação popular não foram reconhecidos judicialmente como irregularidades comprovadas.
A decisão da 4ª Vara da Fazenda Pública de Porto Alegre solicitou informações ao governo e ao TCE-RS antes de analisar o pedido de suspensão. Também pediu esclarecimentos sobre o despacho da Presidência do Tribunal de Contas que suspendeu os efeitos de uma medida cautelar anterior relacionada ao projeto.
O procedimento judicial, portanto, permanece em fase de instrução preliminar.
A manutenção do cronograma não impede que o leilão seja posteriormente suspenso ou que o edital receba determinações de ajuste. Da mesma forma, a existência da ação não torna o projeto ilegal antes de uma decisão sobre o mérito.
O limite será testado na execução, não apenas no edital
A minuta gaúcha estabelece uma separação formal: a concessionária administra a infraestrutura e os serviços de apoio; o Estado mantém a direção, a coordenação e as atividades pedagógicas.
Essa divisão é juridicamente possível desde que seja efetiva.
O teste mais importante ocorrerá quando uma decisão administrativa tiver consequência sobre o trabalho pedagógico. Nessas situações, o contrato e sua governança precisarão assegurar que a necessidade educacional prevaleça e que a direção da escola mantenha autoridade sobre a utilização dos espaços, equipamentos e serviços.
O leilão definirá quem poderá executar as reformas e os serviços não pedagógicos. Ele não encerrará o debate sobre a qualidade da fiscalização, a vantajosidade econômica, a participação dos conselhos escolares ou os limites de atuação do parceiro privado.
No caso das PPPs de educação, a fronteira jurídica não está apenas em saber quais tarefas foram incluídas ou excluídas do contrato. Está em garantir que a administração privada dos meios não se transforme, direta ou indiretamente, em controle sobre as finalidades da escola pública.
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