A PPP da educação infantil de Caxias do Sul passou a ter um novo documento jurídico contrário à continuidade do contrato em seus termos atuais. O Parecer nº 1.359/2026, elaborado coletivamente por três procuradores da Advocacia-Geral do Município, recomenda que a administração municipal inicie com rapidez o procedimento de anulação da parceria firmada para construir, manter e operar os serviços não pedagógicos de 31 unidades escolares.
O parecer foi incluído no processo administrativo em 20 de agosto de 2026. Na mesma data, a Prefeitura apresentou à concessionária uma proposta de renegociação que reduz o número de escolas previstas de 31 para 15 e revê os pagamentos mensais. As duas movimentações não produzem o mesmo efeito: o documento jurídico é uma recomendação técnica, enquanto a proposta encaminhada à empresa busca alterar consensualmente o contrato.
Até o momento, a PPP da educação infantil não foi anulada. A decisão cabe à administração municipal e deverá ser formalizada no processo, com observância do direito de manifestação da concessionária e análise das consequências jurídicas, financeiras e operacionais. Paralelamente, seguem as conversas com a Inova CXS, sociedade responsável pela execução da parceria.
Parecer questiona a formação da PPP da educação infantil
O Parecer nº 1.359/2026 sustenta que o processo de contratação contém vícios que, na avaliação dos procuradores, não podem ser corrigidos posteriormente. Entre os pontos mencionados estão a ausência de dotação orçamentária prévia, o possível descumprimento de exigências da Lei de Responsabilidade Fiscal, a incompatibilidade com normas municipais e o prosseguimento do procedimento apesar de manifestações anteriores dos órgãos de controle jurídico e orçamentário.
Esses apontamentos representam a posição técnica registrada pela Advocacia-Geral do Município. Eles ainda precisam ser considerados pela autoridade administrativa responsável pela decisão sobre a PPP da educação infantil. O parecer não equivale a uma sentença judicial, nem encerra automaticamente o contrato. Sua função é orientar o gestor sobre a legalidade dos atos e sobre os riscos identificados no processo.
O documento também avalia as tentativas de convalidação realizadas depois da licitação. Em março de 2026, atos do Executivo procuraram preservar os procedimentos já praticados com fundamento no poder de autotutela administrativa e nas regras da Lei de Introdução às Normas do Direito Brasileiro. Para os procuradores que assinam o novo parecer, essas medidas não seriam suficientes porque as irregularidades apontadas teriam natureza insanável.
Ao tratar das consequências, o parecer alerta para riscos fiscais, administrativos, civis e criminais caso a PPP da educação infantil continue sem a solução das questões indicadas. Trata-se, novamente, da avaliação jurídica dos autores do documento. Não há, nas informações divulgadas, decisão judicial que tenha reconhecido crime, improbidade ou responsabilidade pessoal de agentes públicos relacionados à parceria.
Contrato prevê 31 escolas e vigência de 25 anos
A PPP da educação infantil foi concebida como uma concessão administrativa. Nesse modelo, não há cobrança de tarifa das famílias. O município remunera a concessionária por meio de contraprestações, de acordo com a infraestrutura disponibilizada, os serviços prestados e os indicadores estabelecidos no contrato.
O escopo inclui construção, manutenção, conservação, gestão e operação dos serviços não pedagógicos das novas unidades. Currículo, matrículas, contratação de professores, direção escolar e demais decisões pedagógicas permanecem sob responsabilidade do poder público. Essa separação também aparece em outros projetos de PPPs de educação acompanhados pelo Hub PPP.
A estruturação começou em 2022, quando a Prefeitura contratou o BNDES para desenvolver estudos e documentos da parceria. O desenho passou por alterações até chegar ao edital de 2025, que estabeleceu a implantação de 31 escolas infantis.
O leilão da PPP da educação infantil ocorreu em 8 de julho de 2025, na B3, com quatro grupos participantes. O Consórcio JOPE ISB apresentou contraprestação mensal de R$ 6.667.091,86, valor 19,13% inferior ao teto de R$ 8.244.571,05 definido no edital. Segundo os dados divulgados pela Prefeitura após o leilão, os investimentos foram estimados em cerca de R$ 570 milhões ao longo da concessão, com R$ 300 milhões concentrados nos três primeiros anos.
O contrato foi assinado em novembro de 2025, com prazo de 25 anos. A previsão inicial era criar aproximadamente 7 mil vagas. O pagamento mensal não corresponde apenas à construção das escolas. Ele também remunera a conservação da infraestrutura e a prestação continuada dos serviços não pedagógicos durante a vigência da PPP da educação infantil.
Essa composição explica por que a contraprestação mensal não pode ser comparada diretamente ao custo de uma obra convencional. Em uma contratação de obra pública, o pagamento costuma acompanhar etapas de execução e termina depois da entrega. Na concessão administrativa, a remuneração se estende pela fase operacional e pode variar conforme disponibilidade, qualidade e desempenho, nos termos definidos no contrato.
Por essa razão, uma redução do número de unidades não produz automaticamente uma queda proporcional do pagamento. A revisão da PPP da educação infantil precisa separar custos fixos e variáveis, investimentos já mobilizados, despesas de implantação, serviços que permaneceriam contratados e riscos assumidos por cada parte. Também precisa recalcular o cronograma de entrada em operação e o efeito da mudança sobre receitas, garantias e financiamento.
O mesmo cuidado vale para a estimativa de vagas. A quantidade total anunciada decorreu da capacidade projetada para as 31 escolas e da demanda identificada durante a modelagem. Se o escopo cair para 15 unidades, a Prefeitura terá de informar quantas vagas serão efetivamente criadas, quais bairros continuarão contemplados e como a nova distribuição se relacionará com a fila atual da educação infantil.
Obras começaram em março e execução foi suspensa em maio
Em 28 de março de 2026, o município assinou a ordem para iniciar as primeiras 16 unidades. De acordo com o cronograma apresentado pela Prefeitura, as atividades começaram pelas escolas dos bairros Interlagos e Cruzeiro e deveriam avançar gradualmente para outros terrenos.
A execução da PPP da educação infantil foi suspensa em maio, após o município não dispor dos recursos necessários para pagar a primeira obrigação financeira, de aproximadamente R$ 6,6 milhões. A paralisação interrompeu o avanço originalmente planejado e abriu uma etapa de revisão da capacidade orçamentária e da demanda por novas vagas.
O tema também chegou à Câmara Municipal. Em junho, os vereadores aprovaram por unanimidade um pedido de informações sobre a licitação e o impacto financeiro do contrato. O requerimento registrou questionamentos sobre as adequações orçamentárias e mencionou uma projeção de déficit de aproximadamente R$ 1,5 bilhão ao longo dos 25 anos.
Esse valor não é o investimento inicial anunciado para a PPP da educação infantil. A projeção considera a diferença acumulada entre receitas e despesas associadas ao contrato durante toda a concessão, conforme estudo da Secretaria Municipal da Educação citado no requerimento legislativo. Por isso, os números de R$ 570 milhões e R$ 1,5 bilhão medem componentes diferentes e não devem ser apresentados como se fossem equivalentes.
Mudança na demanda levou à revisão do projeto
A modelagem original foi preparada em um período no qual o município registrava mais de 5 mil crianças na fila por vagas. Em junho de 2026, a Secretaria Municipal da Educação informou que a espera havia caído para 823 crianças. A diferença levou a Prefeitura e o BNDES a iniciarem uma reavaliação do número de unidades e da configuração da parceria.
A redução da fila não altera sozinha as obrigações assumidas na PPP da educação infantil. Depois da assinatura, mudanças de escopo dependem dos mecanismos previstos no contrato, da concordância entre as partes quando necessária, da demonstração do equilíbrio econômico-financeiro e da formalização por instrumentos administrativos adequados.
A comparação entre 2021 e 2026 também exige observar que a fila de espera é um indicador dinâmico. Ela pode variar com o nascimento de crianças, a abertura de vagas públicas, a compra de vagas na rede privada, a construção de unidades por outros modelos e a atualização cadastral das famílias. O dado atual serve à revisão, mas não elimina a necessidade de projeções para os anos seguintes da PPP da educação infantil.
Em 20 de agosto, o município apresentou uma proposta para manter 15 das 31 escolas. A comunicação oficial sobre a rodada de negociação informou que a revisão considera tanto a situação do orçamento quanto as necessidades atuais da rede municipal.
A Fundação Instituto de Pesquisas Econômicas foi contratada para examinar os cálculos da PPP da educação infantil e elaborar uma proposta de reequilíbrio. O trabalho deverá considerar o novo escopo, os investimentos já realizados, os custos remanescentes, a remuneração da concessionária, os riscos contratuais e a capacidade de pagamento do município. A previsão informada é de entrega do estudo em 90 dias.
O redimensionamento aproxima o caso de outros contratos de infraestrutura escolar nos quais o poder público precisa compatibilizar demanda, despesas de longo prazo e níveis de serviço. A PPP das escolas de Porto Alegre, por exemplo, também reúne obras, manutenção e serviços não pedagógicos em contratos plurianuais, embora tenha escopo, rede e estrutura financeira próprios.
Anulação e renegociação seguem procedimentos distintos
A recomendação de anular a PPP da educação infantil e a tentativa de repactuá-la representam caminhos administrativos diferentes. Na anulação, o município reconheceria a existência de ilegalidades na formação ou na prática de atos essenciais do contrato. A medida exigiria motivação, processo formal, contraditório e definição das consequências sobre obras, pagamentos, bens, contratos auxiliares e compromissos financeiros.
Na renegociação, a Prefeitura e a concessionária procurariam preservar a relação contratual com novo escopo e novos valores. Uma mudança dessa dimensão precisaria demonstrar sua compatibilidade com o objeto licitado, a legislação, a proposta vencedora, a matriz de riscos e o equilíbrio econômico-financeiro. O resultado também deveria ser formalizado e submetido aos controles aplicáveis.
O estudo da Fipe poderá fornecer os cálculos para a segunda alternativa, mas não substitui a manifestação jurídica sobre a validade da PPP da educação infantil. Da mesma forma, o Parecer nº 1.359/2026 não determina sozinho o encerramento do contrato. A decisão administrativa deverá enfrentar os argumentos técnicos disponíveis e explicitar por que escolheu anular, modificar ou manter o ajuste.
Há ainda a possibilidade de a concessionária discordar da solução adotada. Dependendo do conteúdo do contrato e dos atos posteriores, a controvérsia pode passar por negociação, mecanismos de solução de conflitos, órgãos de controle ou Poder Judiciário. Nenhuma dessas etapas deve ser tratada como concluída antes da publicação dos respectivos atos.
Indenização dependerá do que foi efetivamente executado
O Parecer nº 1.359/2026 reconhece que o eventual encerramento da PPP da educação infantil pode gerar obrigação de indenizar a concessionária. Na avaliação dos procuradores, a apuração deveria considerar o que foi efetivamente executado até a data do rompimento, em vez de utilizar como base todo o fluxo econômico projetado para os 25 anos.
A definição do valor, entretanto, dependerá de levantamento técnico e documental. Entre os itens que podem integrar essa apuração estão estudos, projetos, mobilização de equipes, obras realizadas, equipamentos adquiridos, compromissos assumidos e pagamentos já efetuados. Também será necessário observar a distribuição contratual de riscos e identificar quais despesas podem ser comprovadas e reconhecidas.
Não há valor final de indenização divulgado para a PPP da educação infantil. Também não foi informado acordo entre o município e a Inova CXS sobre a extensão dos serviços executados ou sobre os efeitos financeiros de uma eventual anulação. Qualquer cifra anterior à conclusão dessa análise seria apenas uma estimativa.
Em contratos de longo prazo, a interrupção não se resume ao cancelamento das obras. É necessário definir a situação dos canteiros, projetos, licenças, materiais, terrenos, garantias e contratos de financiamento ou fornecimento. Se houver unidades parcialmente implantadas, o município também precisará decidir como preservar os ativos e evitar deterioração enquanto o processo é concluído.
Próximos passos da PPP da educação infantil
O processo da PPP da educação infantil reúne agora três conjuntos de informações. O primeiro é o parecer jurídico que recomenda a anulação. O segundo é a negociação aberta com a concessionária para reduzir o projeto. O terceiro é o estudo econômico contratado para recalcular o contrato e avaliar uma possível repactuação.
A Prefeitura informou que as conversas com o Consórcio JOPE ISB continuam. Depois da entrega do trabalho da Fipe, o município terá elementos adicionais para comparar os efeitos financeiros da continuidade com 15 escolas, de outras configurações possíveis e do encerramento antecipado. A concessionária poderá apresentar suas manifestações e os documentos relativos ao que já executou.
Se a administração optar pela anulação da PPP da educação infantil, deverá instaurar ou concluir o procedimento correspondente, motivar a decisão e tratar das consequências patrimoniais. Se escolher a renegociação, precisará formalizar as novas obrigações, os prazos, os valores e as garantias. Em qualquer hipótese, os atos deverão ser publicados para permitir acompanhamento pelos órgãos de controle, pela Câmara Municipal e pela sociedade.
Enquanto não houver decisão final, continuam válidas duas informações essenciais. A PPP da educação infantil permanece suspensa e o contrato não foi formalmente anulado. O Parecer nº 1.359/2026 acrescenta uma recomendação jurídica relevante ao processo, mas o desfecho dependerá da decisão administrativa e das etapas posteriores previstas em lei e no próprio contrato.
