As receitas acessórias em concessões rodoviárias poderão assumir um papel mais relevante nos próximos leilões federais. A Agência Nacional de Transportes Terrestres estuda ampliar a parcela dos ganhos que permanece com as concessionárias, chegando a até 100% em determinados projetos.
A intenção é estimular a instalação de centros de distribuição, restaurantes, hotéis, postos de combustíveis, pontos de recarga para veículos elétricos e outros empreendimentos em áreas associadas às rodovias concedidas. Hoje, segundo informações apresentadas pelo diretor-geral da ANTT, Guilherme Sampaio, apenas cerca de 2% das receitas das concessões vêm dessas atividades.
O percentual de até 100%, entretanto, ainda não constitui uma regra geral aprovada para todas as rodovias. A estrutura poderá variar conforme o potencial econômico de cada corredor, a disponibilidade de terrenos, os investimentos necessários e a capacidade de os negócios beneficiarem os usuários.
A discussão representa mais do que uma alteração na divisão de receitas. O governo procura mudar o incentivo econômico das concessões, permitindo que as empresas enxerguem as faixas de domínio e os imóveis vinculados aos contratos como plataformas para prestação de serviços, e não apenas como áreas necessárias à operação do tráfego.
Receitas acessórias em concessões rodoviárias já são permitidas
A possibilidade de explorar fontes adicionais de recursos não é nova. O artigo 11 da Lei Federal nº 8.987/1995, a Lei de Concessões, autoriza o poder concedente a prever receitas alternativas, complementares, acessórias e provenientes de projetos associados.
A legislação determina que essas receitas sejam consideradas no equilíbrio econômico-financeiro inicial do contrato e tenham como objetivo favorecer a modicidade tarifária. O edital também deve indicar as possíveis fontes que poderão ser exploradas pelo futuro operador.
Nas rodovias federais, a regulamentação tradicional da ANTT considera receitas extraordinárias todos os recursos que não tenham origem na arrecadação de pedágio ou em aplicações financeiras. As atividades precisam ser compatíveis com a concessão e, em muitos contratos, dependem da apresentação de projetos e da autorização da agência.
Pela metodologia historicamente adotada, a receita líquida obtida com essas atividades é destinada majoritariamente à modicidade tarifária. Antes do repasse, são deduzidos tributos, custos diretamente associados ao empreendimento e uma parcela equivalente a 15% da receita bruta, reservada à concessionária para cobrir despesas de análise, administração e fiscalização.
A regulamentação da ANTT sobre receitas extraordinárias também proíbe a concessão de privilégios ou exclusividade indevida no uso da faixa de domínio. Além disso, exige registros contábeis individualizados para permitir a fiscalização dos contratos celebrados com terceiros.
O problema identificado pelo governo é que esse desenho pode ser eficiente para compartilhar negócios já existentes, mas oferece pouco estímulo para que a concessionária procure investidores, desenvolva projetos, obtenha licenças e assuma o risco de atividades ainda incertas.
Por que o compartilhamento atual gera pouco incentivo
A implantação de receitas acessórias em concessões rodoviárias exige trabalho que vai além da operação convencional da estrada. A concessionária precisa identificar áreas disponíveis, avaliar a demanda, negociar com empresas interessadas, preparar acessos seguros e acompanhar a execução dos empreendimentos.
Quando apenas uma pequena parcela do resultado permanece com o operador, projetos de menor escala podem não compensar os custos administrativos e os riscos envolvidos. O efeito é uma combinação de áreas subutilizadas, poucos serviços oferecidos aos usuários e baixa diversificação das fontes de recursos da concessão.
O impacto das receitas compartilhadas sobre o pedágio também costuma ser limitado. Um exemplo aparece na revisão tarifária da Fernão Dias. Em 2024, a ANTT apurou aproximadamente R$ 8,6 milhões em receitas extraordinárias brutas no ano contratual analisado. Depois da aplicação das regras de compartilhamento, o efeito calculado sobre a Tarifa Básica de Pedágio foi de redução de 0,41324%.
O dado, disponível em nota técnica da ANTT sobre a revisão da concessão, não pode ser automaticamente transferido para outras rodovias. Ele demonstra, porém, por que o governo avalia que dividir uma receita pequena pode produzir menos benefício do que criar condições para que o próprio mercado se desenvolva.
A nova lógica parte da hipótese de que uma parcela maior para a concessionária poderá ampliar o volume total dos negócios. Mesmo que o usuário deixe de receber parte do valor diretamente por meio da revisão tarifária, poderá ser beneficiado por tarifas iniciais mais competitivas, novos serviços e maior atividade econômica ao longo do corredor.
Essa relação, contudo, não é automática. Sua efetividade dependerá de como as receitas acessórias em concessões rodoviárias forem consideradas na modelagem e na disputa dos leilões.
São Borja e Santo Tomé funcionam como laboratório
A ligação internacional entre São Borja, no Rio Grande do Sul, e Santo Tomé, na Argentina, aparece como uma das referências para a nova política. O contrato permite que a concessionária fique integralmente com as receitas provenientes dos empreendimentos associados.
O projeto compreende a Ponte Internacional da Integração, os acessos rodoviários e o Centro Unificado de Fronteira, estrutura utilizada no controle aduaneiro de pessoas, veículos e mercadorias. De acordo com o Ministério dos Transportes, 19,9% do comércio bilateral entre Brasil e Argentina passou pelo complexo em 2023.
A movimentação de cargas cria demanda potencial para armazenamento refrigerado, alimentação, hospedagem, estacionamentos e outros serviços direcionados a caminhoneiros, transportadoras, agentes aduaneiros e viajantes.
Uma das alternativas estudadas envolve a utilização de construções modulares feitas com contêineres. A possibilidade de retirar ou deslocar as estruturas reduz o risco de investimentos irrecuperáveis caso o negócio não alcance o desempenho esperado.
A experiência permitirá observar se a apropriação integral das receitas acessórias em concessões rodoviárias é suficiente para atrair operadores comerciais e produzir uma oferta de serviços que não surgiria sob o modelo tradicional de compartilhamento.
O resultado de São Borja, entretanto, não definirá sozinho o padrão dos próximos editais. Um complexo de fronteira com intenso transporte internacional possui características muito diferentes de uma rodovia voltada principalmente ao deslocamento regional de passageiros.
Concessionária ficar com 100% não elimina o benefício público
A expressão “100% da receita para a concessionária” pode transmitir a impressão de que o usuário deixará de receber qualquer benefício. Essa leitura não considera como a previsão de receitas pode ser incorporada à concorrência pelo contrato.
Quando a exploração comercial é autorizada desde o edital e acompanhada de dados confiáveis sobre áreas, tráfego e demanda, os participantes podem incluir esse potencial em suas propostas. Dependendo do critério do leilão, a expectativa de ganhos poderá contribuir para um desconto maior na tarifa, uma outorga mais elevada ou uma redução na necessidade de receitas de pedágio.
Nesse modelo, o benefício público ocorre na etapa inicial da licitação. O poder concedente transfere ao operador o risco de desenvolver os negócios, mas espera que a competição pelo contrato capture parte do valor econômico previsto.
Para isso, os estudos precisam ser prudentes. Superestimar as receitas acessórias em concessões rodoviárias pode gerar propostas agressivas e comprometer a sustentabilidade do contrato. Subestimar o potencial, por outro lado, pode permitir que o concessionário receba ganhos significativos que não foram refletidos na tarifa nem no valor da outorga.
A solução pode estar em mecanismos que combinem incentivo e compartilhamento. O edital poderá, por exemplo, reservar integralmente à concessionária os ganhos até determinado patamar ou período e dividir o resultado que exceder a projeção original.
Essa é uma alternativa de modelagem, e não uma decisão já anunciada pela ANTT. Qualquer mecanismo precisará ser definido previamente e submetido aos processos regulatórios e de controle aplicáveis.
Centros logísticos podem gerar os maiores projetos
Entre as oportunidades avaliadas, centros de distribuição e estruturas de apoio ao transporte de cargas possuem potencial para gerar os maiores investimentos. Rodovias com grande movimentação de produtos agrícolas e industriais podem comportar armazéns, câmaras refrigeradas, estacionamentos seguros e pontos de transbordo.
Esses projetos também podem reduzir deslocamentos improdutivos e melhorar a organização do fluxo de caminhões. Sua implantação, contudo, exige acessos adequados, áreas extensas e compatibilidade com o planejamento territorial dos municípios atravessados pela concessão.
Restaurantes, hotéis, oficinas e lojas de conveniência possuem uma relação mais direta com os usuários. Em trechos longos ou pouco urbanizados, esses serviços podem melhorar as condições de descanso e reduzir os riscos associados à fadiga dos motoristas.
As receitas acessórias em concessões rodoviárias também poderão apoiar a transição energética. Pontos de recarga rápida para veículos elétricos, geração solar, armazenamento de energia e infraestrutura destinada a combustíveis de menor emissão poderão ocupar áreas vinculadas às concessões.
O operador rodoviário não precisará necessariamente executar todos esses negócios. A tendência é que as concessionárias disponibilizem áreas para empresas especializadas, por meio de contratos privados sujeitos às regras da concessão e à fiscalização da ANTT.
Segurança viária limita o uso comercial das áreas
A criação de receitas adicionais não poderá comprometer a função principal da concessão. Qualquer empreendimento precisará respeitar as normas de segurança viária, os controles de acesso, o licenciamento ambiental e as regras de uso e ocupação do solo.
Um centro logístico pode aumentar significativamente a entrada e a saída de veículos pesados. Sem dispositivos corretamente dimensionados, o empreendimento poderá gerar filas, conversões perigosas e interferências no tráfego da rodovia.
Postos, restaurantes e hotéis também precisam de áreas de aceleração e desaceleração, sinalização e capacidade de estacionamento. Em determinadas localizações, será necessário construir marginais, retornos ou novos dispositivos de acesso.
Esses investimentos não devem ser automaticamente transferidos à tarifa de pedágio. O contrato precisará determinar quais custos fazem parte do empreendimento comercial, quais são obrigações regulares da concessionária e em quais situações uma intervenção adicional poderá ser reconhecida no equilíbrio econômico-financeiro.
A mesma cautela vale para atividades agrícolas. A utilização de terrenos disponíveis pode produzir receitas, mas não poderá ocupar áreas necessárias a futuras duplicações, interferir na drenagem, reduzir a visibilidade ou criar riscos de incêndio e contaminação.
Regulação já admite transferência de riscos à concessionária
A mudança anunciada não começa em terreno inteiramente novo. A terceira norma do Regulamento das Concessões Rodoviárias, aprovada pela Resolução ANTT nº 6.032/2023, já criou uma transição para um modelo de maior exposição privada.
Para contratos que aderirem ao regulamento, os ganhos e riscos das receitas não tarifárias podem ser integralmente transferidos à concessionária. Antes disso, realiza-se uma recomposição baseada na expectativa de receita, calculada a partir da média dos cinco anos anteriores.
Nos contratos antigos que não adotaram esse mecanismo, continua aplicável a reversão à modicidade tarifária conforme as disposições contratuais. A regra geral de dedução de tributos, custos associados e 15% da receita bruta permanece como referência em diferentes concessões.
Portanto, a principal novidade dos futuros editais poderá não ser apenas permitir que o operador fique com os ganhos. O avanço mais importante será trazer as receitas acessórias em concessões rodoviárias para o centro da modelagem, identificar antecipadamente as atividades autorizadas e reduzir a necessidade de analisar cada oportunidade comercial como uma exceção.
Contratos existentes não serão automaticamente alterados pelo anúncio. Mudanças dependerão da compatibilidade com cada instrumento, da adesão aos regulamentos, de eventuais termos aditivos e da preservação do equilíbrio econômico-financeiro.
Novos editais precisam evitar zonas cinzentas
Para que a política funcione, os editais precisarão estabelecer quais atividades são permitidas, como serão solicitadas as áreas e em quanto tempo a ANTT deverá decidir sobre cada projeto.
Também será necessário definir a responsabilidade por licenças, acessos, desapropriações, serviços públicos, danos ambientais e encerramento antecipado dos negócios. Estruturas implantadas em imóveis da concessão poderão ser reversíveis, removíveis ou permanecer sob propriedade de terceiros, dependendo da solução contratual.
A contabilidade deverá separar as receitas de pedágio dos resultados comerciais. Essa segregação será indispensável mesmo quando os ganhos forem integralmente apropriados pela concessionária, especialmente para fiscalizar operações com partes relacionadas e impedir a transferência indevida de custos para a concessão.
A transparência será particularmente importante nos empreendimentos contratados com empresas do mesmo grupo econômico da operadora. Sem referências de mercado e controles adequados, poderá haver subavaliação do preço cobrado pelo uso das áreas ou deslocamento artificial de despesas.
O tema amplia a agenda acompanhada pelo Hub PPP sobre a modernização das concessões federais. À medida que os contratos incorporam cobrança automática, conectividade, transição energética e novos serviços, a rodovia deixa de ser remunerada exclusivamente pela passagem dos veículos.
Receitas acessórias podem transformar o modelo de concessão
As receitas acessórias em concessões rodoviárias dificilmente substituirão o pedágio no financiamento dos contratos. O potencial varia muito entre corredores e tende a permanecer concentrado em trechos com tráfego elevado, disponibilidade de áreas e demanda comercial comprovada.
Ainda assim, a mudança de incentivos pode ampliar serviços, mobilizar investimentos privados e reduzir a dependência de uma única fonte de arrecadação.
O percentual de até 100% deve ser interpretado como uma possibilidade em análise, e não como garantia para todos os próximos leilões. A própria administração federal admite que cada projeto poderá receber um tratamento diferente.
A qualidade da política será medida pela capacidade de equilibrar três objetivos: criar incentivo suficiente para que a concessionária desenvolva os negócios, capturar benefícios para os usuários e impedir que riscos comerciais sejam posteriormente transferidos ao pedágio.
Se esse equilíbrio for incorporado aos editais, as receitas acessórias em concessões rodoviárias poderão deixar de representar uma parcela residual dos contratos. A estrada passará a funcionar como um corredor de serviços, logística e energia, com uma estrutura econômica mais diversificada e potencialmente mais resistente às variações do tráfego.
