A reforma tributária do consumo começa a sair do campo estritamente fiscal e a entrar na rotina dos contratos de longo prazo. Em setores como saneamento e rodovias, a principal discussão não é apenas qual será a carga dos novos tributos, mas como eventuais mudanças serão absorvidas por contratos já assinados — e se parte desse efeito poderá chegar às tarifas pagas pelos usuários.
Duas reportagens publicadas pela Exame sobre saneamento e sobre rodovias colocaram o tema no centro do debate. No primeiro caso, a Abcon Sindcon estima que o impacto médio nas tarifas de água e esgoto possa chegar a 18%. No segundo, Paulo Lopes, CEO do Grupo Way Brasil, alertou que a alteração tributária pode gerar pedidos de reequilíbrio em contratos rodoviários e pressionar os valores de pedágio.
Os dois alertas devem ser lidos com precisão. Não existe aumento automático de 18% nas contas de água, assim como não há um percentual definido para os pedágios. O que existe é uma transição tributária com potencial de alterar a carga efetivamente suportada pelos prestadores de serviço, os créditos apropriados na cadeia produtiva, os custos de conformidade e o fluxo de caixa de contratos estruturados sob um sistema tributário que será gradualmente substituído.
A resposta para cada caso dependerá da data de assinatura, da matriz de riscos, da estrutura tarifária, dos custos e receitas do contrato, das regras da agência reguladora e da demonstração técnica de um desequilíbrio econômico-financeiro. Para usuários, governos, investidores e operadores, o desafio será separar uma estimativa setorial de uma decisão regulatória concreta.
A transição tributária muda as premissas de contratos de longo prazo
A reforma criou a Contribuição sobre Bens e Serviços (CBS), de competência federal, e o Imposto sobre Bens e Serviços (IBS), compartilhado entre estados e municípios. Esses tributos substituem gradualmente PIS/Cofins, ICMS e ISS, dentro de uma transição que se estende até 2033.
Em 2026, o país vive uma etapa de testes. Segundo o cronograma oficial da Receita Federal, CBS e IBS são informados com alíquotas-teste de 0,9% e 0,1%, respectivamente, com compensação para os contribuintes que cumprirem as obrigações previstas. Entre 2027 e 2028, ocorre a extinção de PIS e Cofins e o início da cobrança da CBS; de 2029 a 2032, o IBS substitui progressivamente ICMS e ISS. O novo modelo entra integralmente em vigor em 2033.
Para atividades empresariais convencionais, a transição exige revisão de sistemas, documentos fiscais, procedimentos de apuração e contratos com fornecedores. Em PPPs e Concessões, há uma camada adicional: a tributação é parte das premissas que sustentaram tarifas, contraprestações públicas, investimentos, financiamento e indicadores de desempenho por períodos que podem chegar a três décadas.
Uma alteração tributária pode reduzir ou elevar a carga efetiva de um projeto. Mas essa resposta não pode ser obtida apenas pela comparação entre uma alíquota antiga e outra nova. É necessário observar o conjunto da operação: receitas tarifárias, despesas operacionais, investimentos, créditos tributários, perfil dos insumos, estrutura societária, cronograma de obras e obrigações assumidas diante do Poder Concedente.
Esse é o ponto que transforma a reforma tributária em uma agenda regulatória. Se um contrato sofreu impacto efetivo fora da lógica originalmente precificada, pode surgir discussão sobre reequilíbrio econômico-financeiro. Se a mudança gerar benefício líquido, a revisão também deve considerar esse resultado em favor do Poder Concedente e dos usuários.
O impacto de até 18% no saneamento não é uma nova tarifa definida
A estimativa divulgada pela Abcon Sindcon, conforme relatado pela Exame, aponta para um possível aumento médio de até 18% nas tarifas de água e esgoto. Trata-se de uma projeção setorial sobre o efeito da mudança tributária, e não de um novo percentual já aprovado para aplicação nacional nas faturas.
A própria reportagem registra que o impacto dependerá da alíquota de referência e das características de cada contrato. Esse detalhe é decisivo. O saneamento reúne operadores públicos e privados, estruturas regionais e municipais, contratos de programa, PPPs e Concessões com diferentes modelos de remuneração. Há localidades em que a tarifa é definida a partir de uma modelagem contratual; em outras, a estrutura é atualizada dentro de ciclos de revisão regulatória.
A regulação tarifária precisa conciliar duas obrigações que podem entrar em tensão: preservar o equilíbrio econômico-financeiro da prestação e proteger a modicidade tarifária. A Norma de Referência nº 6/2024 da ANA estabelece justamente que a regulação deve assegurar a sustentabilidade dos contratos e, ao mesmo tempo, buscar eficiência e tarifas compatíveis com a capacidade de pagamento dos usuários.
Por isso, uma eventual elevação de custo tributário não se converte automaticamente em reajuste. Primeiro, será necessário identificar se o efeito é real e líquido. Em seguida, o regulador e o Poder Concedente terão de avaliar se a solução cabível é uma revisão tarifária, uma compensação contratual, a reprogramação de obrigações ou outro mecanismo previsto no contrato e na legislação.
A discussão é particularmente sensível porque o saneamento combina forte necessidade de investimento com usuários de renda muito diversa. A expansão das redes de água e esgoto exige capital de longo prazo, enquanto a tarifa é um preço essencial no orçamento das famílias. Um tratamento inadequado da reforma pode pressionar a capacidade de pagamento ou comprometer recursos destinados à universalização.
A ANA já colocou o tema em sua agenda técnica. Em 2026, a Agência promoveu um ciclo de oficinas sobre os impactos da reforma tributária no saneamento, incluindo debates sobre reequilíbrio econômico-financeiro, tarifas e contratos. O movimento indica que o setor não está tratando a transição como uma questão contábil isolada, mas como um evento capaz de afetar metas, investimentos e a relação com os usuários.
Nas rodovias, tarifa de pedágio também depende do cálculo contratual
Nas rodovias, a preocupação segue a mesma lógica, embora não haja uma estimativa única de impacto. Em entrevista à Exame, Paulo Lopes afirmou que a reforma pode exigir o reequilíbrio de contratos e, consequentemente, pressionar as tarifas de pedágio.
A observação é relevante porque o valor pago na praça não é definido por uma simples margem aplicada sobre os custos correntes. A tarifa básica é parte de uma equação contratual que considera investimentos, operação, manutenção, demanda projetada, custos de capital, riscos assumidos e padrões de serviço. Quando um evento extraordinário altera comprovadamente essa equação, o contrato pode prever mecanismos de recomposição.
Esses mecanismos, porém, não se resumem a elevar a tarifa. Dependendo do contrato e do impacto demonstrado, a solução pode envolver ajuste tarifário, alteração de obrigações futuras, reprogramação de investimentos, extensão de prazo ou outra forma de compensação admitida pelas regras aplicáveis. Cada alternativa tem efeitos diferentes para usuários, empresas, governos e financiadores.
A Agência Nacional de Transportes Terrestres já se prepara para a chegada desses pleitos. Em nota publicada em junho, a ANTT informou que estruturava um comitê interno e uma metodologia comum para analisar os impactos da reforma em contratos rodoviários. A Agência também destacou que a Instrução Normativa nº 33, de 2024, organiza a tramitação de pedidos de revisão contratual e prevê instrumentos para situações que demandem resposta mais rápida.
A importância dessa preparação está na qualidade do cálculo. Sem uma metodologia comum, cada operador pode apresentar projeções baseadas em premissas diferentes, o que prolonga análises, amplia a assimetria de informação e aumenta o risco de judicialização. Para contratos de alta exposição pública, a previsibilidade do processo é tão relevante quanto o resultado financeiro final.
A lei prevê reequilíbrio, mas exige impacto efetivo
A Lei Complementar nº 214/2025 criou regras específicas para tratar os efeitos da reforma tributária em contratos administrativos assinados antes de sua vigência, incluindo PPPs e Concessões. O texto estabelece que os contratos devem ser ajustados para preservar o equilíbrio econômico-financeiro quando houver alteração da carga tributária efetivamente suportada pela contratada em razão da reforma.
A expressão “efetivamente suportada” é a chave da discussão. Ela afasta a ideia de uma compensação automática baseada apenas em uma nova alíquota legal. A análise terá de comparar a situação projetada no contrato com o cenário que surge após a reforma, considerando créditos, deduções, despesas, receitas e demais efeitos econômicos relevantes.
Essa leitura também impede que o processo seja unilateral. Se a nova sistemática resultar em redução líquida da carga tributária, o ajuste deverá refletir esse benefício. Como detalhado em conteúdo anterior do Hub PPP sobre as diretrizes da AGU, a legislação prevê revisão de ofício pela administração quando a mudança gerar redução da carga efetiva, preservado o direito de manifestação da empresa.
A Advocacia-Geral da União criou, em agosto, um grupo de trabalho para estudar os efeitos da reforma sobre contratos de PPPs, Concessões e outros instrumentos de delegação. O roteiro de questões divulgado pela AGU reconhece que ainda não há respostas simples ou consolidadas para vários pontos da transição, como documentação exigida, critérios de comparação, tratamento de créditos tributários e interação entre a lei e as matrizes de risco.
O grupo não decidirá casos específicos nem substituirá a competência de agências reguladoras e Poderes Concedentes. Seu papel é produzir parâmetros que reduzam divergências entre setores e órgãos públicos. Isso é importante porque contratos rodoviários, de saneamento, mobilidade, energia, portos e aeroportos possuem estruturas de custo e remuneração muito diferentes, embora estejam submetidos ao mesmo processo de mudança tributária.
O que governos e empresas precisam acompanhar agora
A transição exige preparação antes da apresentação de pedidos formais. Empresas responsáveis por PPPs e Concessões precisam organizar bases fiscais, demonstrativos financeiros, contratos com fornecedores, registros de créditos tributários e premissas originais de seus planos de negócios. Sem essa trilha documental, será difícil isolar o efeito da reforma de outros fatores que também alteram o desempenho do projeto, como inflação, juros, demanda, atrasos de obra e mudanças operacionais.
Do lado público, o desafio é criar capacidade para analisar os pedidos sem confundir reequilíbrio com reajuste ordinário. Reajuste recompõe a inflação conforme índice e periodicidade definidos. Reequilíbrio trata de uma alteração extraordinária que desloca a equação originalmente pactuada. A reforma tributária pode se enquadrar nessa segunda hipótese, mas somente depois de uma demonstração técnica compatível com a legislação e o contrato.
Para novos projetos, a lição é ainda mais direta. Editais e contratos estruturados durante a transição precisarão deixar claras as premissas tributárias utilizadas, o tratamento aplicável a mudanças futuras, a alocação de riscos e os mecanismos de cálculo. Quanto maior a precisão dessa modelagem, menor tende a ser o espaço para disputas depois da assinatura.
A previsibilidade também interessa aos financiadores. Bancos, debenturistas e investidores analisam a capacidade de geração de caixa do projeto para decidir sobre crédito e custo de capital. Se a tributação se tornar uma variável sem regra clara de tratamento, a incerteza pode elevar exigências de retorno e reduzir a atratividade de projetos que dependem de recursos privados para cumprir metas de expansão.
A transição para CBS e IBS exige, portanto, critérios transparentes, dados verificáveis e decisões regulatórias capazes de distinguir o impacto efetivo da reforma de outros riscos já assumidos nos contratos. O debate sobre tarifas de água e pedágio deve avançar a partir dessa premissa: preservar a sustentabilidade dos serviços sem transferir aos usuários custos que não correspondam ao efeito líquido da nova tributação.
