Dos leilões desertos ao novo edital: O que a reformulação da PPP da CAGECE pode sinalizar para o saneamento

 

Após intenso ciclo de expansão dos investimentos privados e de realização de grandes leilões no setor do saneamento básico (sobretudo a partir das alterações regulatórias introduzidas pelo Novo Marco Legal do Saneamento), o ano de 2026 revelou-se um período de maior cautela do mercado, com os grandes players aparentemente dosando mais sua atuação. Afinal, uma sequência de importantes licitações para o setor foi marcada por níveis bastante reduzidos de competição, ou até mesmo pela total ausência de propostas.

Em Goiás (em março de 2026), por exemplo, a PPP de esgotamento sanitário promovida pela Saneamento de Goiás S.A. (SANEAGO), dividida em 3 (três) blocos, foi cancelada depois que 2 (dois) deles não receberam propostas e a única proponente do bloco remanescente foi inabilitada. Já no Ceará (em junho de 2026), houve proposta para apenas 1 (um) dos 5 (cinco) blocos colocados em disputa para a PPP da Companhia de Água e Esgoto do Ceará (CAGECE), ao passo que, na Paraíba (em maio de 2026), a PPP de esgotamento sanitário (bloco único) promovida pela Companhia de Água e Esgotos da Paraíba (CAGEPA) recebeu uma única proposta.

Além desses, mais recentemente (em setembro de 2026), o projeto de concessão regionalizada dos serviços de água e esgoto de 40 municípios de Rondônia (Microrregião de Águas e Esgotos do Estado de Rondônia) não recebeu nenhuma proposta na sessão destinada à entrega dos envelopes.

Embora a ausência ou a redução do número de interessados não decorra necessariamente das mesmas causas em todos esses certames, a leitura conjunta desses resultados sugere um mercado mais seletivo, no qual as condições jurídicas, econômico-financeiras e operacionais de cada modelagem assumem maior peso na decisão dos investidores quanto à participação nas licitações.

Nesse contexto, ganha força a discussão sobre os fatores que podem estar influenciando a decisão dos investidores de participar, ou não, dos certames. Manifestações públicas de agentes do setor apontam razões diversas, entre elas: o custo de capital, os compromissos de investimento já assumidos em outros projetos, a escassez de mão de obra e de insumos, o nível de CAPEX exigido, os riscos regulatórios, inclusive os relacionados à reforma tributária, e as incertezas associadas à execução de contratos de longo prazo em ano eleitoral.

A partir disso, buscamos analisar e compreender, à luz de informações públicas disponíveis, de que forma alguns de tais projetos (até aqui) “frustrados” vêm sendo rediscutidos e reformulados, bem como quais ajustes e modificações podem ser adotados com vistas à sua futura reapresentação ao mercado.

Embora não tenhamos ainda novos editais republicados, já é possível extrair, em alguns casos, algumas “pistas” sobre o que pode vir a ser objeto de reavaliação e alteração após a conclusão do processo interno de atualização e revisão dos respectivos projetos. Entre eles, destacamos a PPP da CAGECE, que passou por (nova) escuta de mercado pós-leilão e avançou na reformulação da modelagem, inclusive com a conclusão de nova análise pelo Pleno do Tribunal de Contas do Estado do Ceará (TCE-CE).

A REFORMULAÇÃO DA MODELAGEM DA PPP DA CAGECE

Conforme já mencionado, o leilão original da PPP de esgotamento sanitário da CAGECE teve adesão aquém da desejada, com 4 (quatro) dos 5 (cinco) blocos restando desertos.

Diante desse cenário, a companhia realizou uma sondagem direta com grandes agentes do setor (market sounding) para mapear os gargalos de atratividade e reestruturar o projeto.

A nova modelagem foi, então, submetida novamente ao Tribunal de Contas do Estado (TCE-CE), que já acompanhava a concessão desde sua primeira versão. Após examinar as alterações promovidas pela CAGECE, a equipe técnica do Tribunal concluiu pela ausência de novas desconformidades ou pontos de melhoria, e reconheceu que as alterações ora promovidas pela CAGECE estavam devidamente justificadas e em consonância com as exigências aplicáveis ao projeto.

As conclusões técnicas foram posteriormente acolhidas pelo Pleno do Tribunal, que aprovou, por unanimidade, a modelagem reformulada, em decisão formalizada por meio do Acórdão nº 7780/2026, publicado em 30.09.2026 no Diário Oficial Eletrônico do TCE-CE.

Com o reconhecimento de que houve o atendimento das exigências anteriores e da ausência de pendências técnicas ou jurídicas relevantes, o projeto estaria apto a prosseguir para a etapa seguinte, com a consequente republicação do edital reformulado (o que poderia ocorrer ainda este ano de 2026, segundo notícias recentes do setor).

A seguir, organizamos alguns dos principais pontos da modelagem reformulada pela CAGECE, que reúne tanto ajustes promovidos no processo de revisão quanto parâmetros mantidos da versão anteriormente publicada, inclusive aqueles já adequados a determinações anteriores do TCE-CE (e cuja conformidade foi novamente reconhecida pelo Tribunal).

Ajustes econômico-financeiros e de alocação de riscos

Tema	Tratamento na modelagem reformulada	Objetivo pretendido
Escalonamento da Garantia de Execução Contratual	A Garantia de Execução permaneceu estruturada de forma escalonada ao longo da concessão: 5% do valor do Contrato nos Anos 1 a 13, 2,5% nos Anos 14 a 20 e 5% nos Anos 21 a 28.	Harmonizar os percentuais da garantia de execução com os padrões praticados em projetos semelhantes, reforçando a segurança jurídica da contratação.
Fixação do Piso do IDO (Indicador de Desempenho Operacional)	Mantido o piso do IDO em 0,80 para fins de incidência sobre a Parcela Variável da remuneração.	Fortalecer o sistema de incentivos ao desempenho, ampliando a indução da concessionária ao atingimento dos indicadores operacionais previstos no projeto.
Rentabilidade e atualização econômica	A taxa de remuneração de referência (WACC) passou de 7,92% para 8,70% ao ano, com atualização da data-base para maio de 2026 e CAPEX estimado em R$ 6,27 bilhões.	Adequar o custo de capital ao cenário macroeconômico atual, preservando a bancabilidade do projeto e sua atratividade para investidores.
Previsibilidade da remuneração	A modelagem passou a prever que a não adesão voluntária do usuário não prejudique o cumprimento das metas do IAE quando não decorrer de inércia da concessionária. A fórmula de remuneração também foi ajustada para separar componentes associados à cobertura e à adesão, com apuração das metas de universalização pelo ano contratual.	Evitar penalização excessiva da concessionária por fatores não decorrentes de sua atuação e tornar a remuneração mais aderente ao efetivo cumprimento das obrigações sob sua gestão.
Risco geológico	Foram instituídos mecanismos de compartilhamento e bandas para eventos geológicos extraordinários, especialmente quando a execução obrigatória de obras convencionais em áreas de solo rochoso, sem alternativas técnicas mais econômicas, afetar a equação econômico-financeira do bloco.	Aprimorar a alocação do risco geológico extraordinário, prevendo seu compartilhamento em situações que não possam ser adequadamente conhecidas ou precificadas na fase licitatória.

Ajustes jurídicos, contratuais e operacionais

Para além dos parâmetros econômico-financeiros de maior impacto, a reformulação enfrentou algumas amarras operacionais e ambiguidades contratuais que poderiam gerar insegurança aos potenciais licitantes e engessar a futura gestão privada:

Tema	Tratamento na modelagem reformulada	Objetivo pretendido
Regra de Concentração e Adjudicação de Blocos	Na primeira licitação, a adjudicação era limitada a 1 bloco por licitante, excepcionalmente admitidos até 2. Na modelagem reformulada, a possibilidade excepcional de adjudicação foi ampliada para até 4 blocos.	Recalibrar a regra de não concentração, ampliando a possibilidade de adjudicação de blocos a um mesmo licitante, sem afastar a preocupação com a preservação da competição no certame.
Qualificação Técnico-Operacional	Mantida a exigência de comprovação de experiência prévia em captação de investimentos, mediante valores mínimos específicos fixados para cada bloco, que correspondem a, no máximo, 27,75% do respectivo CAPEX estimado.	Alinhar as exigências de qualificação à estrutura de capital do projeto, reduzindo riscos de restrição indevida à competição e de questionamentos ao certame.
Autonomia de engenharia	Foi revisada a lista de obras obrigatórias para os três primeiros anos de contrato.	Reduzir a rigidez da lista de obras obrigatórias e preservar a isonomia no planejamento da execução dos sistemas pela concessionária.
Cronograma de implantação	O cronograma foi atualizado, com o início do projeto deslocado de 2026 para 2028.	Atualizar as premissas temporais da modelagem ao calendário corrente do projeto.
Autonomia de contratação	O Direito de Preferência da CAGECE foi restringido às oportunidades de negócio previstas no art. 28, § 4º, da Lei nº 13.303/2016.	Delimitar o escopo do Direito de Preferência às oportunidades de negócio previstas no art. 28 da Lei nº 13.303/2016, evitando interpretação extensiva da cláusula.

Independentemente de sua natureza, o alcance efetivo de cada medida potencialmente implementada no “projeto reformulado”, naturalmente, só poderá ser aferido com o tempo, seja pela resposta dos interessados ao novo edital (que ainda será publicado), seja pela execução do contrato em si, que se estenderá por quase três décadas. Além disso, nem todas elas operam, necessariamente, no mesmo sentido: a ampliação do número de blocos que um mesmo licitante pode arrematar, por exemplo, tenderia a favorecer ganhos de escala, mas poderia também reduzir a própria competitividade do “novo” objeto, bem como a diversidade de operadores no Estado e a possibilidade de comparação de desempenho entre concessionárias, aspectos que a regra anterior provavelmente procurava preservar.

São escolhas que envolvem ponderações legítimas e que, como as demais, merecerão acompanhamento atento. De todo modo, o caso da CAGECE oferece um exemplo concreto de como um resultado inicialmente frustrante pode vir a ser convertido em oportunidade de revisitar temas determinantes para o aprimoramento da modelagem.

Possíveis outras reformulações 

A experiência de reformulação vivenciada para o projeto da CAGECE não parece constituir um movimento isolado[1]. Já é possível observar, para os demais projetos mencionados, a ocorrência de atividades e medidas voltadas à revisão e reformulação das respectivas modelagens antes de uma nova tentativa de licitação.

Em Goiás, por exemplo, a PPP de esgotamento sanitário da Saneago também entrou em processo de revisão logo após a revogação do edital, com nova escuta do mercado e medidas de atualização dos estudos de engenharia, da modelagem econômico-financeira e dos documentos licitatórios. Segundo notícias recentes, há expectativas para que a publicação do edital reformulado ocorra ainda no 1º trimestre de 2027 (após a respectiva nova consulta pública e mediante análise dos órgãos de controle). Resta saber se as alterações seguirão linha semelhante à dos ajustes aprovados pelo TCE-CE para o projeto da CAGECE, conforme seja o caso.

Em Rondônia, por sua vez, embora o processo ainda esteja em estágio mais inicial, também já há indicativos desse mesmo movimento. Após a licitação deserta, a área técnica do TCE-RO sinalizou (no âmbito de processo nº2874/2025) a necessidade de investigar as causas da ausência de interessados e de reavaliar as principais premissas do projeto antes de eventual republicação, indicando que o resultado do certame também deve desencadear uma revisão mais ampla da modelagem.

Guardadas as particularidades de cada projeto, esses movimentos indicam uma preocupação comum em evitar a simples republicação de modelos que não produziram a competição esperada, de maneira que questões que aparecem de forma mais concreta na experiência da CAGECE (como escuta estruturada do mercado, revisão das premissas econômico-financeiras, reavaliação da alocação de riscos e novo exame pelos órgãos de controle) tendem a integrar, mutatis mutandis, a agenda de outros projetos regionais de saneamento básico.

Considerações finais

Os resultados dos leilões de saneamento realizados em 2026 não autorizam, a nosso ver, a conclusão de que o capital privado tenha perdido o interesse pelo setor. Indicam, antes, a transição para um ambiente mais seletivo, no qual a decisão de participar de uma licitação passa a depender, de forma mais intensa, da consistência das premissas de cada projeto e da maneira como os riscos são distribuídos entre as partes, sobretudo em um cenário de custo de capital elevado e de compromissos de investimento já assumidos pelos principais operadores.

Nesse contexto, a reação dos entes responsáveis pelos projetos, ao que parece, tem sido a de rever as modelagens antes de devolvê-las ao mercado, o que nos parece positivo. A experiência da CAGECE, em que a escuta do mercado e o reexame pelo Tribunal de Contas tendem a resultar em ajustes concretos relevantes, pode servir como referência para os demais projetos, ainda que cada um deles exija soluções próprias, compatíveis com suas características técnicas, econômicas e jurídico-institucionais.

Os próximos meses permitirão avaliar se essas revisões serão suficientes para restabelecer a competição nos certames. Mais do que o número de propostas em cada leilão, contudo, importará a capacidade de os novos contratos se mostrarem financiáveis e executáveis ao longo de todo o seu prazo, conciliando a atratividade para o investidor com a modicidade tarifária e com as metas de universalização. É nesse equilíbrio, construído a partir do diálogo entre poder concedente, mercado, financiadores e órgãos de controle, que reside a principal condição para que a expansão dos serviços de saneamento básico siga avançando no país.

 

[1] Vale destacar o precedente do Bloco C do Pará que, em que pese não tenha ocorrido em 2026 (deserto em abril de 2025), foi arrematado quatro meses depois do primeiro leilão deserto, após ajustes nas condições de pagamento da outorga, o que indica que esse tipo de revisão pode produzir resultados em prazo relativamente curto, a depender das peculiaridades do caso concreto.