ENMU identifica 50 intervenções para ampliar de 186 para 759 quilômetros as redes estruturais de oito regiões metropolitanas. A carteira dimensiona o déficit de infraestrutura, mas ainda precisa avançar em priorização, estudos de viabilidade, governança e financiamento.
Os projetos de mobilidade no Nordeste identificados pelo Estudo Nacional de Mobilidade Urbana (ENMU) exigiriam aproximadamente R$ 74 bilhões para serem implantados. A carteira reúne 50 propostas de metrôs, trens urbanos, Veículos Leves sobre Trilhos (VLTs), BRTs e corredores prioritários de ônibus em oito regiões metropolitanas.
O valor, no entanto, não representa investimento contratado, recurso orçamentário reservado ou carteira pronta para licitação. Ele dimensiona o capital necessário para transformar a rede de transporte público de média e alta capacidade de Fortaleza, João Pessoa, Maceió, Natal, Recife, Salvador, São Luís e Teresina.
Caso todas as intervenções sejam executadas, a extensão conjunta dessas redes passaria dos atuais 186 quilômetros para 759 quilômetros. Seriam 573 quilômetros adicionais, uma expansão de aproximadamente 308% sobre a infraestrutura considerada pelo estudo.
O número revela o tamanho da lacuna de mobilidade urbana no Nordeste. Também coloca uma questão mais complexa para União, estados e municípios: como transformar um planejamento de longo prazo em projetos contratáveis, financiáveis e integrados aos sistemas que já operam nessas metrópoles?
Projetos de mobilidade no Nordeste ainda formam uma carteira de planejamento
O ENMU foi desenvolvido pelo Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social (BNDES), em parceria com o Ministério das Cidades, para orientar a expansão do transporte público coletivo de média e alta capacidade nas 21 maiores regiões metropolitanas e aglomerações urbanas do país.
Nacionalmente, o estudo identificou 187 projetos potenciais, com necessidade de investimento superior a R$ 430 bilhões. O horizonte de planejamento chega a 2054.
No Nordeste, os 50 projetos formam uma visão regional de longo prazo. A carteira indica os eixos nos quais a demanda projetada pode justificar sistemas estruturantes, mas não substitui as etapas necessárias para transformar cada proposta em empreendimento.
O próprio BNDES esclarece que o ENMU não corresponde a um conjunto de estudos de viabilidade econômico-financeira ou de projetos com detalhamento suficiente para subsidiar imediatamente uma contratação.
Antes de uma eventual licitação, cada intervenção deverá avançar por etapas que incluem engenharia, avaliação de demanda, licenciamento ambiental, desapropriações, plano operacional, integração com a rede existente, estimativa de custos, definição das receitas e análise da capacidade fiscal dos governos envolvidos.
Essa distinção evita que os R$ 74 bilhões sejam apresentados como uma carteira já disponível ao mercado. O ENMU identifica onde investir. A estruturação posterior deverá determinar como, quando e sob qual modelo cada projeto poderá ser executado.
Expansão de 308% exigirá mais do que obras
A passagem de 186 para 759 quilômetros representaria uma transformação estrutural da mobilidade nas oito regiões metropolitanas.
O portfólio combina tecnologias com diferentes custos, capacidades e exigências operacionais. Metrôs e trens urbanos atendem corredores de alta demanda, mas dependem de investimentos intensivos em infraestrutura, material rodante, sistemas de controle, energia e manutenção.
Os VLTs podem ocupar uma posição intermediária, especialmente em corredores que aproveitem faixas ferroviárias existentes. BRTs e corredores de ônibus possuem implantação potencialmente mais rápida, mas somente entregam capacidade e regularidade quando contam com segregação física, prioridade semafórica, estações adequadas e fiscalização permanente.
A escolha do modal não pode ser feita apenas pelo custo de construção. Deve considerar demanda, capacidade por sentido, interferências urbanas, integração com linhas alimentadoras, custos ao longo de toda a vida útil e possibilidade de expansão.
Uma solução aparentemente mais barata pode gerar custos operacionais elevados ou tornar-se insuficiente diante do crescimento da demanda. Da mesma forma, um sistema de grande capacidade pode ser superdimensionado se não houver adensamento urbano, integração tarifária ou alimentação adequada.
O desafio será estruturar redes, e não apenas executar corredores isolados.
Benefício econômico não é receita para pagar o contrato
O ENMU estima que a implantação da carteira nordestina poderia produzir aproximadamente R$ 45 bilhões em benefícios econômicos. O valor alcançaria R$ 79 bilhões com a adoção de medidas complementares de política pública.
Esses benefícios decorrem de fatores como redução do tempo de deslocamento, diminuição de sinistros, economia de custos operacionais e redução de emissões.
Isso não significa, entretanto, que os projetos gerarão R$ 45 bilhões ou R$ 79 bilhões em receitas para operadores e concessionárias.
Benefício econômico mede efeitos produzidos para a sociedade. Uma viagem mais rápida aumenta a produtividade do trabalhador; um sinistro evitado reduz custos humanos, hospitalares e previdenciários; a retirada de automóveis das ruas diminui congestionamentos e emissões. Esses ganhos são relevantes para justificar políticas públicas, mas não entram automaticamente no caixa do empreendimento.
Já a viabilidade financeira depende de receitas efetivamente capturáveis, como tarifas, contraprestações públicas, aportes, exploração imobiliária, publicidade, receitas comerciais e outras fontes previstas contratualmente.
A diferença é determinante para a escolha do modelo. Um projeto pode apresentar elevado retorno socioeconômico e, ainda assim, depender de subsídio ou investimento público para ser implantado e operado.
Também não é tecnicamente adequado comparar apenas os R$ 74 bilhões de investimento com os R$ 45 bilhões ou R$ 79 bilhões de benefícios sem considerar o período analisado, os custos operacionais, a taxa de desconto e o fluxo temporal dos impactos. Essa avaliação deverá ser realizada individualmente nos estudos de viabilidade.
Medidas institucionais podem valer tanto quanto novos quilômetros
A elevação dos benefícios estimados de R$ 45 bilhões para R$ 79 bilhões mostra que a infraestrutura, isoladamente, não resolve os problemas da mobilidade metropolitana.
O resultado depende de políticas capazes de aumentar a atratividade e a eficiência do transporte público. Entre elas estão integração tarifária, prioridade viária, reorganização de linhas, bilhetagem interoperável e mecanismos que distribuam de forma mais equilibrada os custos do sistema.
Um BRT perde desempenho quando o corredor exclusivo é interrompido em cruzamentos congestionados. Uma linha ferroviária transporta menos passageiros quando não há integração com os ônibus municipais. Uma estação pode permanecer subutilizada se o entorno não oferecer acesso seguro a pé, de bicicleta ou por linhas alimentadoras.
A política tarifária também influencia a demanda. Se o usuário precisar pagar tarifas separadas a cada transferência, a rede integrada fisicamente continuará fragmentada do ponto de vista econômico.
A implantação dos projetos de mobilidade no Nordeste precisará estar associada a um redesenho operacional. Sem essa etapa, os governos poderão investir em infraestrutura de alta capacidade sem capturar integralmente os benefícios previstos pelo ENMU.
R$ 74 bilhões exigirão múltiplas fontes de financiamento
A escala da carteira torna improvável que uma única fonte financie todos os projetos. Os R$ 74 bilhões deverão exigir uma combinação de recursos orçamentários, transferências federais, financiamentos de bancos públicos, crédito multilateral, mercado de capitais e participação privada.
O estudo sobre mecanismos de financiamento do transporte coletivo, publicado pelo Ministério das Cidades, destaca que sistemas sustentáveis dependem da diversificação das receitas e de coordenação entre os diferentes níveis de governo.
A tarifa paga pelos passageiros dificilmente poderá financiar simultaneamente construção, aquisição de equipamentos, operação, manutenção e remuneração do capital sem comprometer a acessibilidade do serviço.
Projetos ferroviários e metroviários, em particular, costumam exigir grande volume de recursos antes do início da operação. Mesmo quando há demanda elevada, a receita tarifária pode ser insuficiente para amortizar integralmente o investimento inicial.
Será necessário separar três componentes: quem financia a implantação, quem custeia a operação e quem assume o déficit entre a tarifa de remuneração do operador e o preço efetivamente cobrado do passageiro.
Essa separação passou a ter uma base jurídica mais clara com o Marco Legal do Transporte Público Coletivo Urbano, instituído pela Lei nº 15.432, de 2026. A legislação trata de modelos de contratação, subsídios, integração, fontes de financiamento e padrões de qualidade.
O novo marco, contudo, não cria automaticamente os recursos necessários. Os governos ainda terão de definir receitas permanentes, regras de transferência e compromissos fiscais compatíveis com contratos de longo prazo.
PPPs não resolvem sozinhas o déficit de financiamento
Concessões e Parcerias Público-Privadas poderão ser avaliadas para parte da carteira, mas o ENMU não determina previamente o modelo de contratação.
Em uma concessão comum, a principal remuneração tende a vir das tarifas e das receitas acessórias. Essa alternativa depende de uma demanda capaz de sustentar os investimentos e a operação sem pagamentos públicos permanentes.
Em projetos nos quais a receita tarifária não seja suficiente, uma PPP patrocinada pode combinar cobrança dos usuários com contraprestações públicas. Também podem ser previstos aportes durante a implantação para reduzir o volume de capital privado que precisará ser remunerado ao longo do contrato.
A PPP administrativa pode ser considerada para componentes cuja remuneração não seja diretamente vinculada à tarifa, como fornecimento de infraestrutura, material rodante, sistemas tecnológicos, manutenção ou disponibilidade de ativos.
Nenhum desses modelos elimina a necessidade de recursos públicos. O capital privado antecipa investimentos e assume riscos definidos no contrato, mas precisa ser remunerado. Se a tarifa não for suficiente, a diferença deverá ser coberta por receitas públicas ou alternativas.
A decisão por uma PPP deve resultar de análise de custo-benefício e de valor pelo dinheiro. O poder público precisará comparar a contratação integrada de longo prazo com modelos tradicionais de obra pública, financiamento estatal e operação separada.
Também deverá avaliar se possui capacidade institucional para fiscalizar indicadores, administrar revisões tarifárias, acompanhar a qualidade do serviço e cumprir contraprestações durante toda a vigência contratual.
Alocação de riscos será decisiva para a financiabilidade
Projetos de mobilidade urbana reúnem riscos que precisam ser distribuídos entre poder público e parceiro privado de forma compatível com a capacidade de cada parte para administrá-los.
O risco de construção envolve atrasos, interferências com redes de serviços públicos, desapropriações, licenciamento e aumento dos custos de materiais. O risco de demanda está associado à quantidade de passageiros e pode ser afetado por política tarifária, alterações na rede de ônibus, mudanças urbanísticas e decisões do próprio poder concedente.
Há ainda riscos de integração. Um operador privado pode cumprir suas obrigações e, mesmo assim, transportar menos passageiros se os municípios não reorganizarem as linhas alimentadoras ou não implantarem a bilhetagem integrada prometida.
Transferir integralmente esses riscos ao concessionário pode encarecer as propostas ou inviabilizar a licitação. Mantê-los totalmente com o governo pode comprometer o incentivo à eficiência.
A modelagem deverá definir gatilhos objetivos, bandas de demanda, mecanismos de compartilhamento, responsabilidades por desapropriações, matriz de interfaces e indicadores de desempenho relacionados à disponibilidade, regularidade, capacidade, conforto e segurança.
Governança metropolitana é condição para a integração
As oito áreas analisadas possuem deslocamentos que ultrapassam os limites das capitais. Uma mesma viagem pode envolver linha municipal, serviço metropolitano e sistema estadual sobre trilhos.
Essa configuração exige decisões coordenadas sobre tarifa, subsídio, planejamento, fiscalização, bilhetagem e repartição de receitas.
O estudo do Ministério das Cidades sobre financiamento aponta que somente um grupo reduzido de regiões metropolitanas brasileiras possui estruturas formalizadas de gestão compartilhada do transporte coletivo. Entre elas está Recife, uma das áreas contempladas pela carteira nordestina.
Nas demais regiões, a criação ou o fortalecimento de instâncias metropolitanas poderá ser tão importante quanto a definição do modal. Sem uma autoridade capaz de tomar decisões para toda a rede, cada município tende a proteger seus contratos, receitas e competências, dificultando a integração.
Uma PPP ou concessão metropolitana também precisa de um poder concedente claramente identificado. Investidores e financiadores precisam saber quem definirá tarifas, quem pagará subsídios, quem fiscalizará o contrato e como serão resolvidos conflitos entre os entes participantes.
Priorizar será tão importante quanto financiar
A carteira não deverá avançar como um bloco único. Os governos terão de identificar quais projetos apresentam maior impacto, maturidade e capacidade de execução.
A priorização pode considerar demanda projetada, redução do tempo de viagem, população beneficiada, conexão com sistemas existentes, atendimento a áreas vulneráveis, redução de emissões, custo por passageiro e disponibilidade de terrenos ou faixas de domínio.
Também será necessário considerar a capacidade fiscal de cada estado e município. Um projeto pode apresentar viabilidade técnica, mas não avançar se o ente responsável não conseguir financiar sua parte do investimento ou sustentar subsídios operacionais.
Intervenções com projetos mais maduros e menores riscos de desapropriação poderão avançar primeiro. Outras dependerão de estudos adicionais, reorganização institucional ou preparação de fontes permanentes de receita.
A existência de um portfólio nacional pode ajudar a reduzir decisões fragmentadas, mas a transformação da carteira em programa dependerá de critérios transparentes para ordenar os investimentos.
Do mapa de corredores ao mercado de projetos
O principal resultado do ENMU não é anunciar R$ 74 bilhões em obras. É oferecer uma referência comum para que os governos deixem de planejar a mobilidade apenas por iniciativas isoladas.
Para o mercado de PPPs e concessões, a carteira abre uma perspectiva de longo prazo, mas ainda não constitui um pipeline pronto para investidores.
O próximo passo será selecionar projetos prioritários e submetê-los a estudos completos de viabilidade. Somente depois será possível definir quais poderão receber financiamento público, quais comportam concessão, quais demandam PPP e quais deverão permanecer sob execução ou operação estatal.
A expansão de 186 para 759 quilômetros mostra o potencial físico dos projetos de mobilidade no Nordeste. Os R$ 74 bilhões dimensionam o esforço financeiro. A entrega dos benefícios estimados, porém, dependerá de uma combinação mais difícil: projetos bem estruturados, contratos sustentáveis, integração tarifária, fontes permanentes de recursos e governança metropolitana.
Sem esses elementos, o ENMU permanecerá como um mapa de necessidades. Com eles, poderá se tornar a base de uma carteira contínua de investimentos em mobilidade para as próximas décadas.
