A Agência Nacional de Transportes Terrestres abriu uma discussão pública para estabelecer regras mais objetivas sobre mudanças em obras de concessões rodoviárias. A proposta alcança situações em que uma concessionária pretende substituir a solução de engenharia prevista no contrato por outra considerada mais adequada às condições atuais da rodovia.
A sessão pública da Reunião Participativa nº 5/2026 será realizada nesta quinta-feira, 10 de setembro, das 14h às 18h, em formato presencial e virtual. As contribuições por escrito poderão ser encaminhadas até as 18h de 30 de setembro.
A norma ainda não foi aprovada. Depois da participação social, a minuta deverá ser reavaliada pelas áreas técnicas da ANTT e submetida à análise jurídica da Procuradoria Federal junto à agência.
O objetivo é reduzir a subjetividade na comparação entre a obra originalmente contratada e a alternativa apresentada. Para isso, a ANTT propõe uma metodologia multicritério que deverá considerar desempenho, segurança viária, impactos ambientais, resiliência climática, mobilidade, prazo de execução e outros elementos relacionados à funcionalidade da intervenção.
A proposta também cria o chamado “Estoque de Obras”. Obrigações que perderem sua necessidade diante da nova solução poderão ser preservadas dentro do contrato para eventual execução futura, em vez de serem definitivamente excluídas.
Essa combinação pode aumentar a flexibilidade dos contratos. Também exige controles capazes de impedir que a mudança em obras de concessões rodoviárias se transforme em uma forma de postergar investimentos sem uma compensação equivalente para os usuários.
Mudanças em obras de concessões rodoviárias já eram permitidas
Contratos de concessão normalmente possuem duração superior a 25 anos. Nesse intervalo, as condições observadas durante os estudos podem mudar de maneira significativa.
O crescimento de uma cidade pode ocorrer em direção diferente da prevista. Uma nova rodovia estadual pode alterar o fluxo de veículos. Restrições ambientais podem impedir determinada solução. Tecnologias construtivas também podem tornar uma obra mais eficiente ou reduzir interferências sobre comunidades e propriedades.
Por isso, os contratos precisam permitir alterações. Impedir qualquer mudança obrigaria a concessionária a executar obras que podem ter se tornado inadequadas, excessivamente caras ou desnecessárias.
O Regulamento das Concessões Rodoviárias, conhecido como RCR, já permite a substituição de soluções de engenharia. A regra vigente exige a manutenção ou melhoria da funcionalidade e impede a adoção de uma alternativa de qualidade inferior.
O problema é que a regulamentação atual não apresenta uma metodologia detalhada para realizar essa comparação. A ausência de critérios e pesos uniformes pode levar projetos semelhantes a receber tratamentos diferentes, além de ampliar a duração das análises.
A nova proposta procura preencher essa lacuna. Em vez de analisar somente o tipo físico da obra, a ANTT deverá avaliar o resultado produzido por cada alternativa.
Isso significa que um viaduto poderá, em determinadas circunstâncias, ser substituído por uma passagem inferior. Um trevo em desnível poderá ser comparado com outra configuração viária. A aprovação dependerá da capacidade de demonstrar que a nova solução entrega funcionalidade equivalente ou superior.
ANTT pretende utilizar metodologia multicritério
A análise das mudanças em obras de concessões rodoviárias poderá utilizar o método AHP, sigla em inglês para Processo Hierárquico Analítico.
A metodologia organiza uma decisão complexa em diferentes níveis. Primeiro são definidos os objetivos da intervenção. Depois são estabelecidos critérios, subcritérios e pesos. Por fim, a solução originalmente contratada e a alternativa proposta recebem pontuações que permitem uma comparação global.
A minuta indica critérios técnicos e operacionais, sociais e ambientais, sustentabilidade, resiliência climática, segurança viária, fluidez do tráfego, tempo de percurso, conforto, mobilidade e acessibilidade.
Também poderão ser considerados durabilidade, complexidade construtiva, necessidade de desapropriações, impactos do licenciamento e interferências sobre outras obras.
Pelos parâmetros submetidos à discussão, a solução alternativa poderá ser classificada como superior quando alcançar mais de 110% da pontuação atribuída à obra original. Será considerada equivalente quando obtiver entre 90% e 110%. Abaixo de 90%, será classificada como inferior.
Essa classificação não produzirá aprovação automática. Mesmo que alcance uma pontuação global superior, a alternativa precisará cumprir os requisitos mínimos de segurança, desempenho, funcionalidade e conformidade ambiental.
A ANTT poderá estabelecer critérios eliminatórios. Uma solução com custo menor e execução mais rápida, por exemplo, não poderá ser aprovada se comprometer uma exigência indispensável de segurança viária.
A metodologia será aplicada pela própria agência. A concessionária poderá apresentar estudos, projetos, simulações e demais informações, mas não será responsável por definir os pesos, as notas ou o resultado da comparação.
Esse cuidado é necessário para evitar que a empresa interessada em reduzir custos controle a metodologia utilizada para demonstrar a superioridade da solução proposta.
Aplicação do AHP poderá ser dispensada
A proposta permite que a ANTT dispense a aplicação completa do método AHP em situações justificadas.
Isso poderá ocorrer em intervenções de pequeno porte e baixa complexidade, em alterações repetitivas que já tenham sido analisadas anteriormente ou quando existir um critério objetivo suficiente para orientar a decisão.
A dispensa também poderá ocorrer quando não houver informações suficientes para realizar as comparações exigidas pela metodologia. Nesse caso, porém, a ausência de dados não deveria ser utilizada para aprovar uma alternativa sem demonstração adequada de seus benefícios.
A proporcionalidade é necessária para impedir que alterações simples fiquem paralisadas por um processo excessivamente complexo. Ao mesmo tempo, a decisão de não utilizar o método precisa ser fundamentada e disponibilizada no processo administrativo.
A transparência sobre os critérios e pesos será um dos pontos centrais da regulamentação. Sem a divulgação dessas informações, o mercado e os usuários terão dificuldade para compreender por que determinada solução foi considerada superior ou equivalente.
Estoque de Obras é a principal inovação
A alteração mais relevante está na criação do Estoque de Obras.
Quando a nova solução tornar outras obrigações desnecessárias para o objetivo originalmente contratado, essas intervenções poderão ser transferidas para o estoque por meio de termo aditivo.
A obrigação não será definitivamente retirada do contrato. Seu prazo ficará suspenso e a ANTT poderá exigir sua execução futuramente, estabelecendo um novo cronograma.
Enquanto a obra permanecer no estoque, não será caracterizado atraso ou descumprimento. Consequentemente, não haverá aplicação do Fator D, mecanismo que reduz a remuneração da concessionária quando investimentos obrigatórios deixam de ser executados no prazo.
A transferência deverá ser formalizada antes do vencimento da obrigação. A regra não poderá ser utilizada retroativamente para descaracterizar um inadimplemento já ocorrido nem para cancelar descontos anteriormente constituídos.
Se uma obra permanecer no estoque até o encerramento da concessão, seu valor deverá ser considerado na apuração final de haveres e deveres. A regulamentação também procura impedir que uma mesma obrigação seja contabilizada mais de uma vez em indenizações, reequilíbrios, compensações ou descontos tarifários.
A lógica é preservar o valor regulatório da obra. Em vez de excluir uma obrigação porque a nova solução resolveu temporariamente sua função, a agência mantém a possibilidade de utilizá-la em outro momento da concessão.
O risco está na formação de uma carteira de intervenções suspensas sem um critério claro de priorização. Se o estoque crescer continuamente, o mecanismo poderá afastar a aplicação do Fator D e transferir para o fim do contrato uma discussão que deveria ocorrer durante sua execução.
Estoque precisa ter valor, prazo e rastreabilidade
A regulamentação das mudanças em obras de concessões rodoviárias precisará determinar como cada obrigação será registrada no estoque.
Não basta informar que determinado viaduto, acesso ou dispositivo foi suspenso. O processo deverá apresentar o escopo original, a localização, o prazo contratual, o orçamento de referência e a razão pela qual a nova solução tornou a obra desnecessária.
Também será necessário estabelecer como os valores serão atualizados. Uma obra transferida no quinto ano da concessão e retomada 15 anos depois não terá o mesmo custo, as mesmas condições territoriais ou o mesmo estágio de licenciamento.
A ANTT terá de evitar que o estoque se transforme em uma conta abstrata, sem correspondência com intervenções tecnicamente executáveis.
Outro ponto é a publicidade. Os contratos e Programas de Exploração da Rodovia deverão ser atualizados para mostrar quais obrigações foram substituídas, quais entraram no estoque e quais poderão ser retomadas.
A sociedade também precisa conhecer os benefícios entregues pela solução alternativa. A troca só será defensável se produzir resultado equivalente ou superior para o conjunto funcional analisado.
Alteração não gera reequilíbrio automaticamente
A aprovação de uma solução de engenharia diferente não representará, por si só, reconhecimento de direito a reequilíbrio econômico-financeiro.
A Demanda de Alteração de Investimento terá natureza técnica, regulatória e relacionada à gestão dos investimentos. Ela não será automaticamente tratada como pedido de revisão tarifária, indenização, aprovação de orçamento ou alteração da matriz de riscos.
Caso a mudança provoque repercussões financeiras, esses efeitos deverão ser apurados no instrumento contratual adequado.
Essa separação evita que a aprovação técnica seja interpretada como concordância antecipada com custos apresentados pela concessionária. Também preserva a possibilidade de a ANTT reconhecer que determinada economia pertence integral ou parcialmente aos usuários.
Se a solução alternativa custar menos e produzir o mesmo resultado, será necessário definir como o ganho será tratado. Dependendo do contrato e da matriz de riscos, a economia poderá reduzir tarifas, financiar novas intervenções ou integrar outros mecanismos de reequilíbrio.
Da mesma forma, uma alternativa mais cara não deverá ser transferida automaticamente à tarifa. A agência precisará verificar quem assumiu contratualmente o risco responsável pelo aumento do custo.
Procedimento interno já foi organizado pela ANTT
Paralelamente à discussão da metodologia específica, a ANTT publicou a Portaria Surod nº 54/2026, que estabelece o procedimento interno para receber, enquadrar e analisar demandas de alteração de investimentos e serviços operacionais.
A portaria utiliza a denominação DAISO — Demanda de Alteração de Investimentos e Serviço Operacional. O conceito inclui pedidos de inclusão, exclusão, antecipação, postergação, reprogramação, substituição, integração, deslocamento e adequação de investimentos previstos no Programa de Exploração da Rodovia.
Pela nova organização, a Gerência de Gestão de Investimentos Rodoviários será responsável por centralizar a análise. As áreas de engenharia, fiscalização, operação e gestão econômico-financeira deverão participar conforme os efeitos de cada proposta.
A Portaria Surod nº 54 determina que a nota técnica conclusiva apresente a descrição da intervenção, sua localização, o histórico processual, a motivação da mudança, a comparação com a obrigação original, o valor estimado e as possíveis repercussões econômico-financeiras.
O resultado poderá ser o indeferimento, a aprovação sem mudança contratual, a atualização do PER, o encaminhamento para revisão quinquenal, a celebração de termo aditivo ou a abertura de revisão extraordinária da tarifa.
A portaria também determina que os processos sejam públicos no Sistema Eletrônico de Informações, exceto quando houver fundamento legal para restringir o acesso.
Nova regra pode reduzir demora, mas não elimina o conflito
A padronização das mudanças em obras de concessões rodoviárias tende a reduzir divergências entre áreas técnicas e oferecer maior previsibilidade às concessionárias.
A definição de um fluxo único também pode diminuir retrabalhos. Atualmente, pedidos podem envolver simultaneamente engenharia, fiscalização, regulação contratual e análise econômico-financeira.
Ainda assim, a metodologia não eliminará as disputas. A definição dos pesos pode alterar completamente o resultado da comparação.
Uma solução poderá ter melhor desempenho ambiental e menor custo, mas exigir mais desapropriações. Outra poderá ser executada rapidamente, mas oferecer menor capacidade de expansão futura. A escolha continuará dependendo de julgamento técnico.
Por isso, mais importante do que produzir uma pontuação será registrar as premissas utilizadas. O resultado precisa permitir que terceiros compreendam como a ANTT chegou à decisão.
Também será necessário evitar o fracionamento de propostas. Uma alteração não deve ser avaliada isoladamente quando produzir efeitos sobre outras obras, níveis de serviço ou necessidades futuras do trecho concedido.
Participação fica aberta até 30 de setembro
A Reunião Participativa nº 5/2026 será realizada no auditório da ANTT, em Brasília, com transmissão por videoconferência. A página oficial da reunião informa que a sessão ocorrerá das 14h às 18h desta quinta-feira.
As contribuições escritas permanecerão abertas até 30 de setembro no ParticipANTT. O processo administrativo relacionado à proposta é o nº 50500.020431/2025-96.
A ANTT ainda não apresentou uma estimativa de investimentos que poderão ser afetados pela futura regulamentação. A ausência desse número ocorre porque a norma não está associada a uma carteira previamente definida. Sua aplicação dependerá dos pedidos apresentados em cada concessão.
Esse ponto reforça que a medida não destrava automaticamente novas obras nem altera todos os contratos. Ela cria um procedimento para examinar futuras solicitações.
A proposta será acompanhada pelo Hub PPP porque a flexibilidade contratual se tornou um dos principais temas da infraestrutura brasileira. Projetos de longo prazo precisam ser capazes de incorporar mudanças sem retirar obrigações, elevar tarifas ou reduzir a qualidade do serviço sem justificativa.
A nova regra poderá melhorar a tomada de decisão da ANTT. Seu sucesso, porém, dependerá da transparência dos critérios, da correta valorização das obras transferidas para o estoque e da capacidade de demonstrar que cada alteração entrega ao usuário um resultado efetivamente equivalente ou superior ao contratado.
