Novo marco das concessões e PPPs deve ficar para depois das eleições

O novo marco das concessões e PPPs dificilmente deverá avançar no Senado antes das eleições de outubro. A avaliação da Frente Parlamentar Mista de Logística e Infraestrutura ocorre depois de mais de um ano de paralisação do PL 2.373/2025, aprovado pela Câmara dos Deputados em maio de 2025.

A proposta reúne alterações nas leis que disciplinam concessões comuns, parcerias público-privadas, transferências de controle, relicitações e encerramento antecipado de contratos. Entre as principais mudanças estão a exigência de uma distribuição objetiva de riscos, a possibilidade de reequilíbrio econômico-financeiro cautelar, a criação de contas vinculadas e novas regras para a participação de financiadores na recuperação de concessões problemáticas.

Apesar da relevância para o mercado de infraestrutura, o registro oficial do Senado ainda apresenta o projeto como “aguardando despacho”, situação registrada desde 20 de maio de 2025. Isso significa que o novo marco das concessões e PPPs não recebeu encaminhamento formal para as comissões nem possui relator designado no sistema legislativo.

A previsão de votação somente depois das eleições é política, não processual. Não existe uma decisão oficial do Senado estabelecendo que a matéria será analisada em 2027. Mesmo depois do período eleitoral, o projeto dependerá da definição de relatoria, do exame pelas comissões, da inclusão na pauta e da construção de um acordo sobre o conteúdo.

Projeto está parado antes mesmo da análise no Senado

A Câmara aprovou o texto em 7 de maio de 2025, por meio de uma subemenda substitutiva apresentada pelo deputado Arnaldo Jardim. A redação final foi encaminhada ao Senado no dia 20 daquele mês, conforme o histórico legislativo da Câmara dos Deputados.

Desde então, o novo marco das concessões e PPPs não avançou para a etapa de análise técnica. A paralisação é anterior à discussão de mérito: sem despacho da Presidência do Senado, ainda não foram formalmente definidas as comissões responsáveis por examinar o projeto.

A Frenlogi já havia defendido, em agosto de 2025, que a matéria fosse distribuída e tivesse sua tramitação iniciada. Na ocasião, a frente parlamentar apontou o senador Eduardo Gomes como um possível articulador da proposta, mas essa expectativa não se converteu em uma designação oficial de relatoria.

A proximidade das eleições reduz ainda mais o espaço para uma votação de grande complexidade. O novo marco das concessões e PPPs modifica diferentes leis, afeta contratos federais, estaduais e municipais e pode produzir impactos fiscais de longo prazo. Um projeto com esse alcance tende a exigir audiências, pareceres técnicos e negociações entre governo, Congresso, agências reguladoras, investidores e representantes dos usuários.

Novo marco não substitui integralmente as leis atuais

Embora seja chamado de novo marco, o PL 2.373/2025 não cria uma legislação inteiramente independente. O texto aprovado pela Câmara altera principalmente a Lei de Concessões, de 1995, a Lei das PPPs, de 2004 e a Lei 13.448/2017, que trata de prorrogações e relicitações em determinados setores de infraestrutura.

A técnica legislativa preserva a estrutura central desses diplomas, mas introduz novos instrumentos e detalha procedimentos que hoje dependem principalmente dos contratos, de normas setoriais ou da interpretação dos órgãos reguladores e de controle.

Portanto, o novo marco das concessões e PPPs não extinguiria automaticamente as regras atualmente utilizadas. Ele funcionaria como uma atualização abrangente, incorporando à legislação práticas desenvolvidas ao longo de três décadas de concessões e mais de vinte anos de PPPs.

A versão aprovada pela Câmara ainda pode ser modificada pelo Senado. Caso os senadores alterem o conteúdo, o projeto terá de retornar à Câmara. Se for aprovado sem mudanças, seguirá para sanção presidencial, etapa na qual também poderão ocorrer vetos.

Matriz de riscos passaria a ser obrigatória nas concessões comuns

Uma das alterações mais relevantes é a ampliação da repartição objetiva de riscos. A Lei das PPPs já determina que os contratos distribuam responsabilidades relacionadas a caso fortuito, força maior, fato do príncipe e riscos econômicos extraordinários. A Lei de Concessões, porém, não possui atualmente o mesmo grau de detalhamento.

O novo marco das concessões e PPPs estende essa lógica às concessões comuns. Editais e contratos deverão indicar com maior precisão qual parte responderá por eventos supervenientes, alterações de custos, problemas de engenharia, desapropriações, licenciamento, mudanças legais, crises econômicas e ocorrências de força maior.

A mudança pode reduzir disputas, mas seu resultado dependerá da qualidade da modelagem. Uma matriz extensa não representa, por si só, uma boa distribuição de riscos. Se o poder público transferir ao concessionário eventos que ele não consegue controlar, as empresas poderão incluir um prêmio adicional nas propostas, elevar tarifas ou simplesmente deixar de disputar o projeto.

O objetivo deve ser atribuir cada risco à parte com maior capacidade para preveni-lo, administrá-lo ou contratar proteção. Essa lógica é especialmente importante em rodovias, ferrovias, aeroportos, saneamento e mobilidade, setores sujeitos a desapropriações, interferências urbanas, eventos climáticos e mudanças na demanda.

Reequilíbrio cautelar poderá reduzir impactos antes da decisão definitiva

Atualmente, processos de reequilíbrio econômico-financeiro podem levar anos. Enquanto a administração analisa os pedidos, a concessionária continua exposta ao aumento de custos ou à perda de receitas, mesmo quando o evento já foi reconhecido como responsabilidade do poder concedente.

O novo marco das concessões e PPPs permite a concessão de uma medida cautelar de reequilíbrio. Se a ocorrência e seu impacto sobre o contrato estiverem suficientemente caracterizados, o poder concedente poderá adotar uma solução provisória antes da quantificação definitiva.

Essa recomposição poderá ocorrer por pagamento, alteração tarifária, mudança no prazo, revisão de obrigações, utilização de recursos depositados em conta vinculada ou outro mecanismo previsto no contrato. A medida provisória deverá ser posteriormente ajustada quando o cálculo completo for concluído.

O texto também exige que os contratos estabeleçam prazo para a resposta aos pedidos de reequilíbrio. A administração deverá divulgar os processos pendentes e concluídos, com suas respectivas datas de protocolo. Pedidos abusivos poderão resultar em multa correspondente a uma parcela do valor indevidamente solicitado.

Trata-se de uma mudança importante porque atua sobre um dos principais problemas dos contratos de longo prazo: o intervalo entre o surgimento do desequilíbrio e sua efetiva correção. Ao mesmo tempo, a possibilidade de decisões cautelares exigirá governança, memória de cálculo e transparência para evitar recomposições sem fundamento suficiente.

Reajuste tarifário poderá ocorrer sem homologação depois de 30 dias

Outra inovação envolve os reajustes baseados em índices ou fórmulas previamente definidos. Pela proposta, se o poder concedente não homologar o reajuste nem publicar uma recusa fundamentada no prazo de 30 dias contado da data-base contratual, o concessionário poderá aplicar a atualização sem nova autorização.

A regra procura impedir que decisões administrativas atrasem reajustes que deveriam resultar apenas da aplicação matemática do contrato. Ela não autoriza aumentos fora da fórmula nem substitui processos de revisão tarifária destinados a reavaliar custos, produtividade ou equilíbrio econômico-financeiro.

A distinção será essencial. Reajuste recompõe a inflação ou outro índice previsto, enquanto revisão e reequilíbrio examinam mudanças mais amplas nas condições do contrato. O novo marco das concessões e PPPs pretende tornar automático o primeiro procedimento, mas não elimina a fiscalização sobre sua correta aplicação.

Concessões comuns poderão receber aporte público

Uma das maiores mudanças em relação à legislação atual é a autorização expressa para que concessões comuns recebam aporte de recursos públicos destinado à execução de obras ou à aquisição de bens reversíveis.

Hoje, a Lei das PPPs disciplina de maneira explícita os aportes realizados durante a fase de investimentos. Na concessão comum, a principal fonte de remuneração continua sendo a tarifa paga pelos usuários, complementada por receitas acessórias. Não existe na Lei 8.987 uma autorização geral equivalente àquela prevista para as PPPs.

O novo marco das concessões e PPPs cria essa possibilidade desde que o aporte esteja previsto na modelagem. O pagamento deverá observar marcos físico-financeiros, metas e resultados verificáveis. Também poderá ocorrer por meio de recursos financeiros ou de bens avaliáveis economicamente.

Essa alteração abre espaço para projetos nos quais a receita tarifária é insuficiente para financiar todo o investimento, mas ainda existe capacidade de geração de caixa durante a operação. Em vez de transformar necessariamente o projeto em uma concessão patrocinada, o governo poderá contribuir com parte dos investimentos iniciais.

O instrumento pode aumentar a viabilidade de rodovias com menor tráfego, ferrovias, terminais, sistemas de mobilidade e projetos regionais de saneamento. Entretanto, também amplia a necessidade de demonstrar por que o aporte é vantajoso, quanto investimento privado está sendo efetivamente mobilizado e como os pagamentos públicos serão protegidos contra atrasos ou obras incompletas.

Receitas acessórias terão regras mais claras

A legislação atual permite que concessionárias explorem fontes alternativas, complementares, acessórias ou associadas ao serviço. A finalidade é diversificar receitas e contribuir para tarifas mais moderadas.

O novo marco das concessões e PPPs detalha esse mecanismo. O edital e o contrato deverão informar se determinada atividade será exclusiva, se sua receita foi considerada na equação econômico-financeira original e qual parcela será utilizada para reduzir tarifas ou pagamentos públicos.

Entre as possibilidades estão publicidade, exploração imobiliária, estacionamentos, fibras ópticas, áreas comerciais, hotéis, centros logísticos e serviços associados à infraestrutura principal. Dependendo da modelagem, uma parcela da receita poderá permanecer com a concessionária como incentivo ao desenvolvimento da atividade.

Essa flexibilidade pode gerar valor em ativos subutilizados. Contudo, o resultado precisa ser mensurável. Se uma atividade acessória utiliza patrimônio público ou depende da exclusividade concedida pelo Estado, o contrato deverá demonstrar quanto dessa vantagem será compartilhado com os usuários.

Concessões poderão integrar diferentes serviços e modais

O novo marco das concessões e PPPs também autoriza a reunião de serviços, obras ou atividades relacionadas em um mesmo contrato, ainda que não pertençam exatamente ao mesmo setor. A integração deverá ser justificada por ganhos de escala, eficiência, complementaridade ou melhoria da prestação.

Na logística, isso pode permitir a combinação entre uma infraestrutura de transporte e instalações de armazenagem, centros de distribuição ou outros ativos conectados. Em ambientes urbanos, a mesma lógica poderá abranger serviços complementares que dependam de uma infraestrutura compartilhada.

A Rádio Senado destacou a concessão multimodal entre as principais inovações do projeto. A aplicação, entretanto, continuará subordinada às leis de cada setor e à demonstração de vantagem econômica.

A previsão não autoriza a inclusão indiscriminada de novos objetos em contratos existentes. A ampliação deverá ser compatível com a licitação, com a matriz de riscos e com a preservação da concorrência. Caso produza uma concessão materialmente diferente daquela originalmente disputada, a alteração poderá enfrentar questionamentos dos órgãos de controle.

Contas vinculadas passam a ter previsão legal abrangente

A proposta permite que os contratos criem contas vinculadas destinadas a receber recursos relacionados à concessão. Os valores poderão ser utilizados para pagamento de obras, fiscalização, garantias, indenizações, mitigação de riscos ou reequilíbrios.

Na prática, as contas vinculadas procuram impedir que recursos destinados a determinado projeto sejam desviados para outras finalidades. Também podem reduzir o risco de inadimplemento e organizar fluxos financeiros que dependem de diferentes fontes.

O mecanismo já aparece em contratos e modelagens específicas, mas o novo marco das concessões e PPPs fornece uma base legal mais ampla. Sua efetividade dependerá das regras de governança, da ordem de utilização dos recursos, da transparência dos saldos e da definição sobre o destino do dinheiro ao fim do contrato.

A simples existência da conta não elimina o risco fiscal. O poder público continuará precisando demonstrar a origem dos recursos, sua disponibilidade e a compatibilidade dos compromissos com o orçamento.

Financiadores ganham instrumentos para recuperar concessões

O projeto amplia os mecanismos de intervenção de bancos e garantidores quando uma concessionária enfrenta dificuldades. Poderão ser firmados acordos entre poder concedente, concessionária e financiadores para estabelecer alertas prévios, prazos de correção, administração temporária, transferência de controle e pagamento direto de indenizações.

A intenção é evitar que problemas societários ou financeiros provoquem a interrupção de serviços ou o abandono de investimentos. Em vez de esperar a deterioração completa da concessão, os credores poderão participar de uma solução coordenada.

O novo marco das concessões e PPPs também permite que o poder concedente adapte exigências técnicas e financeiras na transferência do contrato quando determinadas obrigações já estiverem concluídas. A dívida não será perdoada, mas poderá haver reorganização de penalidades, prazos e medidas de recuperação.

Essas regras aproximam os contratos de práticas utilizadas no financiamento de projetos. Para os investidores, aumentam a possibilidade de recuperação do capital. Para a administração, podem preservar serviços essenciais sem a necessidade imediata de uma nova licitação.

Obras poderão ser suspensas diante de inadimplência pública

O texto autoriza o contrato a identificar obrigações que poderão ser suspensas ou reduzidas se o poder público deixar de cumprir responsabilidades essenciais.

A concessionária poderá interromper determinadas obras quando houver atraso do governo em desapropriações, liberação de áreas, licenciamento ou pagamentos por período superior ao previsto. A medida procura impedir que o parceiro privado continue acumulando custos enquanto uma obrigação pública impede a execução do projeto.

Isso não significa autorização para interromper imediatamente o serviço público. A continuidade do atendimento deverá ser preservada, especialmente em serviços essenciais, até que exista decisão judicial ou arbitral definitiva sobre a extinção do contrato.

A diferença é relevante: o novo marco das concessões e PPPs cria uma resposta contratual ao inadimplemento do Estado, mas não permite que o usuário seja utilizado como instrumento de pressão.

Intervenção e encerramento do contrato ganham procedimentos mais detalhados

A proposta também disciplina a intervenção em concessões que apresentem riscos aos usuários, ao meio ambiente ou à continuidade dos serviços. O ato de intervenção deverá indicar responsável, prazo, remuneração e limites de atuação.

Quando a concessão se aproximar do fim sem que a administração tenha concluído uma nova licitação, poderá haver extensão excepcional para garantir a transição. Depois da extinção, a legislação permitirá a contratação temporária de um operador até que o sucessor seja selecionado.

O texto ainda atualiza a relicitação prevista na Lei 13.448/2017. Os estudos necessários à nova licitação poderão ser contratados pelo concessionário que pretende devolver o ativo, desde que observados os critérios e a aprovação do poder concedente. O futuro vencedor poderá ressarcir os custos se essa obrigação estiver prevista no edital.

A preocupação central é evitar vazios operacionais. A experiência brasileira mostra que encerrar uma concessão pode ser tão complexo quanto estruturá-la, sobretudo quando existem bens reversíveis, financiamentos, indenizações e serviços que não podem parar.

Limite fiscal das PPPs poderá subir de 5% para 10%

Para estados e municípios, uma das mudanças mais sensíveis está no artigo 28 da Lei das PPPs. Atualmente, a União não pode conceder garantias ou realizar transferências voluntárias a entes cujas despesas continuadas com PPPs ultrapassem 5% da receita corrente líquida no ano anterior ou nas projeções para os dez exercícios seguintes.

O novo marco das concessões e PPPs eleva esse limite para 10%. Na prática, estados e municípios poderiam assumir uma carteira maior de contraprestações antes de perder acesso a garantias e transferências federais.

A mudança não representa autorização automática para dobrar despesas. Cada ente continuará sujeito à Lei de Responsabilidade Fiscal, às regras orçamentárias, à capacidade de pagamento, aos limites de endividamento e à necessidade de demonstrar a sustentabilidade de cada contrato.

O principal efeito será ampliar o espaço legal para governos que já se aproximam do teto atual. Essa flexibilidade poderá beneficiar projetos de iluminação pública, saúde, educação, mobilidade, saneamento, resíduos e infraestrutura social acompanhados pelo Hub PPP.

Ao mesmo tempo, o limite maior aumenta a importância da gestão de passivos de longo prazo. Uma PPP pode comprometer o orçamento durante três décadas, inclusive em administrações futuras. Sem projeções realistas de receita, inflação, demanda e desempenho, o espaço adicional pode transformar-se em rigidez fiscal.

Autorização legislativa passará de 70% para 85%

A Lei 11.079 determina atualmente que concessões patrocinadas nas quais mais de 70% da remuneração do parceiro privado venha do governo dependam de autorização legislativa específica.

O projeto eleva esse patamar para 85%. Se a mudança for aprovada, uma concessão patrocinada poderá receber participação pública maior sem depender de uma lei individual, desde que permaneça abaixo do novo limite.

A alteração tende a simplificar projetos com baixa capacidade de arrecadação tarifária, mas que ainda mantêm algum pagamento dos usuários. Também reduz uma etapa de controle político para contratos fortemente dependentes do orçamento.

Por isso, o aumento de 70% para 85% deverá ser um dos pontos de maior atenção na análise do Senado. Quanto maior a participação da contraprestação pública, mais o contrato se aproxima de uma obrigação fiscal de longo prazo e menor é a transferência efetiva do risco de demanda ao parceiro privado.

Valor mínimo de R$ 10 milhões permanece

Nem todos os limites atuais seriam alterados. A redação aprovada pela Câmara não reduz o valor mínimo das PPPs, atualmente fixado em R$ 10 milhões. Também permanece a exigência de duração mínima de cinco anos e a proibição de contratos que tenham como objeto único o fornecimento de mão de obra, equipamentos ou a execução de obra pública.

Esse ponto é particularmente importante para pequenos municípios. O novo marco das concessões e PPPs pode ampliar instrumentos de financiamento e garantias, mas não transforma contratos municipais de menor valor em PPPs.

Para atingir escala, municípios pequenos continuarão dependendo de consórcios, regionalização, apoio de bancos públicos ou agrupamento de serviços. Uma PPP também continuará exigindo estudos de viabilidade, consulta pública, licitação, matriz de riscos, indicadores de desempenho e capacidade fiscal.

Contratos existentes não serão reescritos automaticamente

Caso o novo marco das concessões e PPPs seja aprovado e sancionado, suas regras entrarão no ordenamento jurídico, mas isso não significa que todas as concessões vigentes receberão imediatamente novas tarifas, prazos ou garantias.

Determinadas inovações poderão ser incorporadas por aditivos, desde que exista fundamento, interesse público, preservação do equilíbrio e respeito aos limites da licitação original. Outras deverão ser aplicadas principalmente aos novos editais.

Uma concessão existente não ganhará automaticamente aporte público, conta vinculada ou nova matriz de riscos. Essas alterações exigirão análise individual e não poderão servir para eliminar riscos originalmente assumidos pela concessionária sem a correspondente compensação ao poder público.

A transição será um dos principais desafios regulatórios. Agências, tribunais de contas e governos precisarão definir como as novas disposições dialogarão com contratos celebrados sob a legislação anterior.

Aprovação depois das eleições ainda dependerá de acordo

O adiamento político não encerra a tramitação, mas transfere a decisão para um ambiente diferente. Depois das eleições, o Senado poderá manter o texto da Câmara, alterar dispositivos ou simplesmente não priorizar a matéria.

Se o projeto ficar para 2027, a composição do Congresso será a mesma até fevereiro, quando tomarão posse os parlamentares eleitos em 2026. A definição da relatoria e das comissões será determinante para saber quais pontos sobreviverão.

O mercado deverá observar especialmente o limite fiscal das PPPs, os aportes em concessões comuns, o reajuste automático, as medidas cautelares de reequilíbrio e a possibilidade de suspensão de obras por inadimplemento público.

O novo marco das concessões e PPPs reúne soluções para problemas reais, mas também amplia a discricionariedade contratual e o comprometimento potencial de recursos públicos. Sua qualidade não será medida pela quantidade de instrumentos criados, e sim pela capacidade de combinar segurança jurídica, concorrência, transparência e proteção dos usuários.

Enquanto o Senado não iniciar formalmente a análise, nenhuma das mudanças está valendo. O país continua submetido às leis atuais, e a expectativa de votação depois das eleições permanece apenas como uma projeção política para um projeto que ainda precisa percorrer praticamente toda a tramitação na Casa revisora.