As PPPs de educação no Brasil começam a ganhar espaço como alternativa para enfrentar a deterioração da infraestrutura escolar sem transferir à iniciativa privada a responsabilidade pelo ensino. O avanço desse modelo, contudo, exige uma fronteira contratual precisa entre os serviços administrativos que podem ser delegados e as funções pedagógicas que devem continuar sob comando público.
O projeto estruturado pelo Rio Grande do Sul tornou essa discussão mais concreta. A proposta prevê a reforma, ampliação, manutenção e prestação de serviços não pedagógicos em 98 escolas estaduais distribuídas por 15 municípios. Desse total, 66 unidades foram atingidas pelas enchentes de maio de 2024.
O certame chegou à fase de edital, mas teve seu andamento suspenso cautelarmente pelo Tribunal de Contas do Estado do Rio Grande do Sul antes da entrega das propostas e da realização do leilão. Até o momento, portanto, não existe concessionária contratada.
A suspensão não representa, por si só, uma declaração definitiva de ilegalidade. Ela evidencia que, nas PPPs de educação no Brasil, a análise não pode ficar restrita ao volume de investimentos prometido. O controle precisa alcançar a seleção das escolas, a demonstração de vantajosidade, a situação dos imóveis, os mecanismos de fiscalização e as garantias de que decisões operacionais não interferirão na autonomia pedagógica.
O que as PPPs de educação no Brasil podem delegar
O projeto gaúcho foi concebido como uma concessão administrativa de longo prazo. Segundo a página oficial do programa RS Parcerias, o parceiro privado ficaria responsável por obras e serviços como manutenção predial, limpeza, segurança, conectividade, conservação de áreas verdes, controle de pragas, gestão de resíduos e fornecimento ou conservação de mobiliário e equipamentos.
O Estado continuaria responsável pelas atividades pedagógicas. Professores, diretores e demais profissionais do ensino permaneceriam vinculados à administração pública, sem cobrança de tarifa dos estudantes.
Essa separação está alinhada à Lei federal das PPPs, que permite a contratação de concessões administrativas com remuneração pública vinculada à disponibilidade e ao desempenho dos serviços. Mas a autorização para contratar infraestrutura não permite delegar indistintamente todas as decisões relacionadas à escola.
A Constituição Federal protege a liberdade de aprender e ensinar e estabelece a gestão democrática do ensino público. A Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional atribui às escolas a elaboração e execução de suas propostas pedagógicas, além de prever a participação dos profissionais da educação e das comunidades escolares.
Na prática, uma concessionária pode manter um laboratório, assegurar o funcionamento da rede de internet e conservar os equipamentos. Ela não pode definir o conteúdo das aulas, estabelecer prioridades curriculares ou condicionar o uso pedagógico desses espaços aos seus próprios critérios de eficiência operacional.
Serviço administrativo também interfere na rotina escolar
A distinção entre atividade pedagógica e serviço de apoio parece simples no desenho jurídico, mas se torna mais complexa durante a execução contratual.
Horários de manutenção, regras de acesso aos prédios, protocolos de segurança, disponibilidade de espaços, temperatura das salas, funcionamento da internet e tempo de resposta para reparar equipamentos afetam diretamente a rotina educacional. Uma decisão formalmente administrativa pode restringir o uso de uma biblioteca, laboratório, quadra ou auditório e produzir consequências pedagógicas.
Por isso, as PPPs de educação no Brasil precisam estabelecer mecanismos de governança capazes de solucionar conflitos entre a operação privada e as necessidades da escola. Diretores não podem depender de uma cadeia burocrática extensa para alterar o horário de utilização de um espaço ou solicitar uma intervenção urgente.
O contrato deve reconhecer uma hierarquia clara. As obrigações operacionais pertencem à concessionária, mas as prioridades educacionais continuam sendo determinadas pela direção pública e pelos órgãos de ensino.
Conselhos escolares também precisam ocupar uma posição real nessa governança. Sua participação não deve ser limitada à comunicação de decisões já tomadas. É necessário criar canais para registrar problemas, acompanhar indicadores e influenciar ajustes que afetem o cotidiano das unidades.
Fiscalização pública não pode ser terceirizada
Projetos desse porte normalmente contam com verificadores independentes para medir o cumprimento dos indicadores de desempenho. Esses agentes podem inspecionar instalações, validar níveis de serviço e produzir informações técnicas para calcular a contraprestação mensal.
A utilização de um verificador, porém, não elimina a responsabilidade do poder concedente. A interpretação do contrato, a aplicação de sanções, a aprovação de alterações e a definição das prioridades públicas continuam sendo atribuições do Estado.
Esse ponto é especialmente importante porque a administração de 98 unidades escolares produz um grande volume de dados. Problemas de limpeza, falhas de conectividade, indisponibilidade de equipamentos, ocorrências de segurança e atrasos de manutenção precisam ser identificados e tratados em prazos compatíveis com o calendário escolar.
Uma fiscalização insuficiente pode transformar indicadores contratuais em mera formalidade. A concessionária entrega relatórios, o verificador confirma os registros, mas as escolas continuam enfrentando problemas que não aparecem adequadamente nas métricas.
Para evitar essa desconexão, os contratos devem combinar indicadores técnicos com avaliações dos usuários. Diretores, professores, funcionários e comunidades escolares precisam participar do monitoramento, ainda que a remuneração não possa depender exclusivamente de percepções subjetivas.
Vantajosidade precisa considerar os 25 anos do contrato
No projeto gaúcho, o prazo previsto para a parceria é de 25 anos. A comparação entre a PPP e a contratação pública convencional, portanto, não pode considerar apenas o custo inicial das reformas.
A análise de vantajosidade deve incorporar despesas de manutenção durante todo o período, reposição de equipamentos, riscos transferidos, custo do financiamento privado, fiscalização, estruturação, seguros, garantias e condição dos ativos ao final do contrato.
Uma PPP pode apresentar custo financeiro nominalmente superior ao de uma obra pública isolada. A possível vantagem está na contratação integrada do ciclo de vida da infraestrutura. Em vez de reformar uma escola e deixar sua manutenção sujeita às oscilações orçamentárias anuais, o Estado contrata a disponibilidade do prédio durante décadas.
Essa vantagem somente existe se os riscos forem efetivamente transferidos e fiscalizados. Caso o poder público continue assumindo os efeitos de falhas de projeto, atrasos, aumento de custos e manutenção insuficiente, a parceria poderá combinar financiamento privado mais caro com retenção excessiva de riscos pelo Estado.
Dentro do mercado de PPPs e concessões, a infraestrutura escolar também possui uma particularidade: a qualidade do ativo não é um fim isolado. Ela deve contribuir para a continuidade das aulas, a segurança da comunidade e o desempenho das políticas educacionais.
Seleção das escolas precisa ser tecnicamente demonstrada
O Estado informa que as unidades incluídas no projeto foram selecionadas com apoio de indicadores de vulnerabilidade social e de segurança. A presença de 66 escolas atingidas pelas enchentes de 2024 também aproximou a PPP da agenda de reconstrução e resiliência climática.
Ainda assim, a inclusão de algumas escolas e a exclusão de outras precisam ser justificadas por critérios verificáveis. Uma PPP não deve criar dois padrões permanentes de infraestrutura dentro da mesma rede sem que o Estado apresente uma estratégia para as unidades não contempladas.
O contrato também precisa lidar com mudanças demográficas. Ao longo de 25 anos, determinadas regiões podem perder estudantes enquanto outras apresentam crescimento de matrículas. A rigidez do escopo pode deixar o Estado pagando por estruturas subutilizadas ou sem capacidade para atender novas demandas.
Mecanismos de revisão precisam existir, mas não podem funcionar como autorização genérica para incluir investimentos sem competição. Ampliações, substituições ou retirada de unidades devem obedecer a critérios previamente estabelecidos e preservar o equilíbrio econômico-financeiro sem produzir aditivos descontrolados.
Regularidade dos imóveis é risco central
A situação fundiária das escolas é outro elemento decisivo. Obras de reforma e ampliação dependem da disponibilidade jurídica dos terrenos, da documentação dos imóveis e da possibilidade de obter licenças e autorizações.
Se o contrato transferir à concessionária riscos que ela não consegue controlar, o mercado tende a precificá-los nas propostas. Se o Estado assumir integralmente essas incertezas, atrasos relacionados aos imóveis poderão resultar em reequilíbrios e postergação dos investimentos.
Antes da licitação, o poder público precisa identificar quais unidades possuem documentação regular, quais demandam providências e como eventuais impedimentos serão tratados. A definição deve constar dos documentos contratuais, evitando que um problema conhecido seja convertido posteriormente em alegação de fato imprevisível.
Suspensão do certame amplia oportunidade de revisão
A suspensão do processo gaúcho abre espaço para que os órgãos responsáveis revisem as premissas do projeto antes de uma eventual retomada. O foco não deve ser apenas superar questionamentos formais, mas fortalecer a governança que acompanhará o contrato durante toda a sua vigência.
Entre os pontos relevantes estão a demonstração do custo-benefício, os critérios utilizados para selecionar as escolas, a capacidade de fiscalização da Secretaria da Educação, a regularidade dos imóveis e os limites da atuação privada no ambiente escolar.
O controle prévio é particularmente relevante porque falhas de modelagem se tornam mais difíceis e caras de corrigir depois da assinatura. Em um contrato de 25 anos, ambiguidades podem gerar sucessivos pedidos de reequilíbrio, disputas administrativas e judicialização.
Ao mesmo tempo, a paralisação do edital não invalida o debate sobre a utilização de capital privado na infraestrutura educacional. Redes públicas brasileiras ainda convivem com manutenção fragmentada, obras interrompidas e dificuldade de assegurar um padrão contínuo de conservação.
Limite entre gestão e pedagogia será testado na operação
O principal desafio das PPPs de educação no Brasil não está apenas em redigir uma cláusula afirmando que a concessionária não poderá interferir na pedagogia. O limite será testado diariamente, nas decisões sobre acesso, segurança, manutenção, disponibilidade de ambientes e prioridades de atendimento.
Uma parceria bem estruturada deve retirar das equipes escolares parte da sobrecarga administrativa sem reduzir sua capacidade de decidir sobre o uso dos espaços. A iniciativa privada pode administrar os meios, mas o Estado precisa conservar o comando sobre a finalidade educacional.
O projeto do Rio Grande do Sul tornou-se uma referência importante justamente porque expõe essas tensões antes da contratação. A eventual retomada dependerá não apenas da solução das questões apontadas pelos órgãos de controle, mas da capacidade de demonstrar que a PPP melhora a infraestrutura sem criar uma gestão paralela sobre a escola pública.
