Brasil registra recordes em leilões e captações para infraestrutura, mas levantamento com 2.934 prefeituras mostra a distância entre considerar uma parceria e colocar no mercado um contrato financiável.
As PPPs municipais avançam no debate público, mas ainda enfrentam dificuldades para sair das carteiras de intenção e chegar ao mercado. O Brasil iniciou 2026 depois de registrar o maior número anual de leilões de infraestrutura de sua história e um volume recorde de emissões de debêntures incentivadas. Os resultados mostram que existe capital interessado em ativos brasileiros. O problema está na quantidade de projetos maduros disponíveis para receber esses recursos.
Milhares de municípios continuam sem conseguir transformar necessidades públicas em contratos capazes de demonstrar viabilidade técnica, segurança jurídica, previsibilidade de receitas, capacidade de pagamento e distribuição adequada dos riscos.
Esse contraste enfraquece uma explicação recorrente para o déficit de infraestrutura brasileiro: a ideia de que faltaria apenas dinheiro para financiar investimentos.
O problema é mais complexo. Os recursos se concentram nos projetos que conseguem atravessar as etapas de estudos, consulta pública, controle, licitação e contratação. A escassez mais importante, portanto, pode não estar no mercado financeiro, mas na quantidade de projetos preparados para chegar até ele.
Capital existe, mas PPPs municipais ainda não chegam ao mercado
Em 2025, a B3 realizou 75 leilões relacionados a infraestrutura e serviços públicos, o maior número registrado pela companhia em um único ano. As operações representaram aproximadamente R$ 240 bilhões em investimentos projetados, segundo o balanço oficial da B3.
A carteira envolveu rodovias, saneamento, portos, mobilidade urbana, iluminação pública, infraestrutura social, petróleo, gás e outros serviços.
Somente no setor portuário foram realizados sete leilões, com R$ 5,9 bilhões em investimentos previstos. As quatro PPPs de iluminação pública realizadas no período deverão modernizar quase 100 mil pontos.
O resultado não significa que o Brasil já invista o necessário para eliminar seu déficit de infraestrutura. Mostra, porém, que ativos preparados, com editais publicados, contratos definidos e riscos minimamente conhecidos conseguem mobilizar investidores.
O mercado de capitais apresentou movimento semelhante. As emissões de debêntures incentivadas alcançaram R$ 177,97 bilhões em 2025, estabelecendo um novo recorde anual, de acordo com o levantamento da Anbima.
O valor superou os R$ 135,1 bilhões registrados em 2024 e ficou muito acima dos R$ 67,8 bilhões emitidos em 2023.
As debêntures são utilizadas principalmente por concessionárias e empresas que já possuem projetos contratados, ativos em operação ou programas de investimento suficientemente desenvolvidos para serem apresentados aos financiadores.
O crescimento das emissões não resolve a preparação de novos projetos. Demonstra, contudo, que existe capacidade de financiamento quando o ativo alcança determinado grau de maturidade.
Interesse internacional não substitui projetos estruturados
O cenário também deve ser analisado dentro de um ambiente mais amplo de atração de recursos.
Segundo o Relatório Mundial de Investimentos de 2026, elaborado pela Conferência das Nações Unidas sobre Comércio e Desenvolvimento, os ingressos de investimento estrangeiro direto no Brasil cresceram 42% em 2025 e chegaram a aproximadamente US$ 89 bilhões.
Investimento estrangeiro direto não deve ser confundido com financiamento de concessões ou PPPs. O indicador abrange diferentes setores e modalidades de aplicação de capital.
O dado, entretanto, reforça que o Brasil permanece no radar dos investidores internacionais. O desafio é converter esse interesse geral em recursos comprometidos com projetos de infraestrutura de longo prazo, especialmente fora dos setores e entes públicos que já desenvolveram capacidade de estruturação.
Investidores não analisam apenas a demanda existente por determinado serviço. Eles avaliam como o projeto será remunerado, quais riscos deverão assumir, quem responderá por atrasos, como funcionarão os reajustes e quais mecanismos estarão disponíveis em caso de descumprimento contratual.
Sem essas respostas, uma necessidade pública relevante não se transforma automaticamente em oportunidade financiável.
Mais de 2,3 mil municípios nunca iniciaram uma PPP
O retrato mais amplo das PPPs municipais aparece no levantamento “O Brasil das PPPs Municipais”, elaborado pela Confederação Nacional de Municípios.
A pesquisa recebeu respostas de 2.934 prefeituras, pouco mais da metade dos municípios brasileiros. Desse total, 2.307, equivalentes a 78,6% da amostra, informaram nunca ter iniciado uma PPP.
Entre os municípios sem projetos, 1.155 afirmaram já ter considerado a possibilidade de utilizar o modelo.
O dado revela um estoque expressivo de intenções. São administrações que identificaram algum potencial para uma parceria, mas não avançaram para uma estruturação efetiva.
A principal dificuldade mencionada por esse grupo foi a falta de corpo técnico qualificado, apontada por 593 municípios. Também apareceram o desconhecimento sobre a modelagem, a insegurança jurídica, a ausência de recursos para contratar estudos e a dificuldade para encontrar apoio especializado.
A situação é particularmente relevante porque parte importante da próxima geração de parcerias está vinculada a competências municipais.
Iluminação pública, resíduos sólidos, mobilidade urbana, drenagem, educação, saúde, parques, estacionamentos e serviços digitais dependem, em diferentes graus, da iniciativa, da organização e da capacidade contratual das administrações locais.
Existe demanda por esses serviços e há interesse empresarial. O elo mais frágil permanece sendo a conversão de uma necessidade pública em um contrato sustentável.
Mesmo municípios com experiência enfrentam dificuldades
Entre os participantes da pesquisa, 456 municípios informaram possuir PPPs em andamento ou já finalizadas. O grupo representa somente 15,5% dos respondentes.
Quase metade dos processos ainda estava na fase de estudos ou estruturação. Apenas 6,4% haviam alcançado a etapa de leilão.
O levantamento também mostra que 260 municípios desse grupo enfrentaram alguma dificuldade durante a condução das parcerias.
A preparação dos estudos foi o problema mais recorrente, mencionado por 153 municípios, ou 58,8% dos que relataram dificuldades. A baixa qualificação das equipes apareceu na sequência, citada por 121 administrações municipais.
Também foram registrados problemas relacionados à fiscalização, ao monitoramento, à gestão dos processos, ao diálogo com os órgãos de controle, ao pagamento de contraprestações e à insatisfação da população.
Os números mostram que a barreira institucional não desaparece quando o município consegue iniciar uma PPP. Ela acompanha o projeto durante a modelagem, a licitação e a execução do contrato.
Entre os 456 municípios com alguma experiência, 205 afirmaram ter utilizado exclusivamente equipes e recursos próprios para estruturar as iniciativas. Outros 169 contaram com algum tipo de apoio externo.
Esse suporte pode envolver consultorias, consórcios públicos, seleções estaduais, organismos multilaterais, chamamentos do BNDES ou o Fundo de Apoio à Estruturação de Projetos de Concessão e PPP, operado pela Caixa.
Apoio externo não elimina a responsabilidade municipal
O apoio técnico externo pode elevar a qualidade dos estudos, reduzir custos e permitir que municípios sem equipes especializadas iniciem projetos mais complexos.
Ele não substitui completamente a capacidade institucional do poder concedente.
A administração pública precisa compreender as premissas adotadas, avaliar as entregas dos consultores e sustentar suas decisões diante dos órgãos de controle, do Legislativo e da sociedade.
Também deverá acompanhar a execução depois da assinatura. Uma PPP pode permanecer vigente durante 20 ou 30 anos, atravessando diferentes governos, ciclos econômicos e mudanças na demanda pelo serviço.
Se o conhecimento permanecer apenas com a consultoria contratada, o município poderá chegar à assinatura sem possuir condições adequadas para fiscalizar indicadores, avaliar pedidos de reequilíbrio ou aplicar descontos por desempenho.
A estruturação não termina no leilão. O contrato precisará ser administrado durante toda a sua vigência.
Projeto maduro vai além dos estudos econômico-financeiros
A estruturação de uma PPP não se encerra com a produção de uma planilha econômico-financeira ou com a elaboração das minutas de edital e contrato.
O projeto precisa apresentar coerência entre engenharia, demanda, receitas, custos, indicadores, garantias e riscos.
Também deve demonstrar por que a parceria representa uma solução mais adequada do que outras formas de contratação. A análise precisa considerar o serviço que será entregue, o desempenho esperado e o custo total ao longo da vigência contratual — e não apenas o investimento inicial.
Em projetos sustentados por tarifa, as estimativas de demanda e a capacidade de pagamento dos usuários influenciam diretamente a viabilidade.
Nas concessões administrativas, o ente público precisa demonstrar que poderá honrar as contraprestações futuras sem comprometer o equilíbrio fiscal.
Licenciamento ambiental, desapropriações, disponibilidade de áreas, interferências urbanas, acesso a dados e responsabilidades por obras complementares também precisam estar definidos.
Quanto maior a quantidade de problemas transferidos para depois da licitação, maior será o risco de atraso, reequilíbrio ou judicialização.
A qualidade da estruturação interfere inclusive no custo do financiamento. Quanto mais indefinidos forem os riscos, maior será o retorno exigido por investidores e financiadores.
Essa diferença poderá aparecer em tarifas mais altas, contraprestações maiores ou menor competição no leilão.
Falhas de estruturação também aparecem em projetos federais
A dificuldade de elaborar projetos consistentes não está restrita às PPPs municipais. Mesmo iniciativas federais, apoiadas por equipes especializadas e consultorias, podem apresentar fragilidades relevantes.
Na análise da concessão rodoviária conhecida como Rota dos Sertões, o Tribunal de Contas da União identificou problemas nos estudos técnicos e financeiros.
Entre os pontos levantados estavam dados de tráfego desatualizados, falta de precisão nos custos de determinados serviços, indefinições sobre obras que permaneceriam sob responsabilidade pública e incompatibilidades entre intervenções previstas e as características da rodovia.
A análise do TCU demonstra que capacidade institucional não é apenas uma questão de quantidade de servidores ou de contratação de consultorias.
Também é necessário estabelecer mecanismos de revisão, validação e controle de qualidade antes de levar um projeto ao mercado.
Uma falha que não é corrigida durante os estudos pode se transformar em proposta menos competitiva, dificuldade de financiamento, pedido de reequilíbrio ou investimento não executado durante o contrato.
Carteiras podem misturar intenção e investimento contratado
Governos costumam apresentar suas carteiras de PPPs e concessões somando todos os investimentos estimados, independentemente do estágio de desenvolvimento de cada iniciativa.
Um projeto ainda sujeito a estudos preliminares aparece ao lado de uma concessão com edital publicado ou contrato assinado. Essa soma produz números elevados, mas oferece pouca informação sobre a probabilidade de os investimentos serem efetivamente contratados e executados.
Uma carteira deveria ser analisada por sua capacidade de avançar entre etapas.
É necessário verificar quantas iniciativas anunciadas chegam à contratação dos estudos, quantas concluem a modelagem, quantas passam pela consulta pública e pelos órgãos de controle, quantas recebem propostas e quantas alcançam o fechamento financeiro.
Depois da assinatura, ainda será preciso acompanhar quanto do investimento contratado foi realmente executado.
Sem essa diferenciação, intenção política, projeto estruturado, leilão realizado e investimento contratado acabam tratados como se fossem a mesma coisa.
Para investidores, financiadores e fornecedores, não basta conhecer o valor estimado de uma carteira. É necessário entender seu grau de maturidade, a origem dos estudos, a existência de garantias, a situação regulatória e o cronograma das decisões públicas.
Estruturação das PPPs municipais precisa ser permanente
A expansão das PPPs municipais dependerá da construção de uma capacidade institucional que ultrapasse mandatos e projetos individuais.
A padronização de documentos pode reduzir custos e prazos, principalmente em setores com modelos mais consolidados, como iluminação pública e manejo de resíduos sólidos.
A estruturação regional e os consórcios públicos também podem criar escala para municípios que, isoladamente, não conseguiriam contratar consultorias ou atrair operadores.
BNDES, Caixa, bancos regionais, estados e organismos multilaterais podem funcionar como centros de apoio. A demanda municipal, porém, é muito maior do que a capacidade dessas instituições de assumir diretamente todos os projetos.
Será necessário combinar suporte externo com formação de equipes locais, organização de dados, planejamento de longo prazo e estruturas permanentes de governança contratual.
O objetivo não deve ser simplesmente aumentar o número de leilões. Uma PPP mal estruturada pode comprometer recursos públicos, reduzir a qualidade do serviço e produzir passivos durante décadas.
O indicador de sucesso precisa ser a entrega contratual, e não apenas a assinatura.
Capital chega ao final de uma longa preparação
Os recordes de leilões e emissões mostram que o Brasil desenvolveu instrumentos capazes de mobilizar recursos privados para infraestrutura.
Essa capacidade, contudo, permanece concentrada em projetos que já superaram uma extensa sequência de decisões técnicas, jurídicas, regulatórias e políticas.
Enquanto isso, mais de mil municípios que consideram utilizar PPPs ainda não conseguiram iniciar suas iniciativas. Mesmo entre aqueles que avançaram, a elaboração dos estudos e a qualificação das equipes continuam entre as principais dificuldades.
O desafio não é apenas apresentar mais ativos ao mercado. É construir uma esteira capaz de transformar problemas públicos em projetos consistentes, projetos em contratos financiáveis e contratos em serviços efetivamente entregues.
Para as PPPs municipais, a disponibilidade de capital é apenas a última etapa de uma preparação que começa na organização dos dados, passa pela definição do serviço e termina na distribuição contratual dos riscos.
Capital de longo prazo não financia anúncios. Financia projetos que conseguem demonstrar como serão construídos, pagos, regulados e mantidos durante toda a vigência da parceria.
