A regulação do saneamento poderá receber novas diretrizes nacionais para a condução das revisões tarifárias dos serviços de abastecimento de água e esgotamento sanitário. A Agência Nacional de Águas e Saneamento Básico, a ANA, colocou em discussão, por meio da Consulta Pública nº 03/2026, uma minuta sobre revisões periódicas, ordinárias e extraordinárias, com regras aplicáveis às entidades reguladoras infranacionais, aos titulares dos serviços e aos diferentes tipos de prestadores.
A regulação do saneamento busca uniformizar procedimentos que hoje variam entre estados e municípios. Ao mesmo tempo, a minuta abriu uma discussão sobre a delimitação entre a regulação contratual, na qual as principais condições econômicas são definidas no contrato, e a discricionária, caracterizada por maior participação da agência na definição da tarifa ao longo dos ciclos regulatórios.
No debate sobre a regulação do saneamento, a Associação Brasileira das Concessionárias Privadas de Serviços Públicos de Água e Esgoto, a Abcon, apresentou preocupação com a possibilidade de contratos que combinam elementos dos dois modelos serem enquadrados integralmente como discricionários. A entidade defende que, nas concessões submetidas à regulação contratual, as disposições pactuadas sejam a referência principal e os regulamentos das agências tenham aplicação complementar.
A proposta ainda será analisada pela Diretoria Colegiada da ANA. Até essa deliberação, as definições e os procedimentos permanecem em forma de minuta e podem mudar após a avaliação das contribuições.
Regulação do saneamento entra em nova etapa normativa
A regulação do saneamento proposta pela ANA integra a sequência de normas de referência editadas depois da Lei nº 14.026, de 2020. O Marco Legal atribuiu à agência federal a função de estabelecer diretrizes para entidades estaduais, distritais, municipais e intermunicipais, sem substituí-las na administração cotidiana dos contratos.
Segundo a Lei nº 9.984, a ANA deve formular normas sobre temas como qualidade e eficiência dos serviços, regulação tarifária, padrões contratuais, contabilidade regulatória, redução de perdas e metas de universalização. A legislação também determina que a agência considere as peculiaridades locais e regionais e zele pela uniformidade regulatória e pela segurança jurídica do setor.
A regulação do saneamento já conta com a Norma de Referência nº 6/2024, aprovada pela Resolução ANA nº 183. Esse normativo definiu os modelos de regulação tarifária e estabeleceu conceitos como tarifa referencial, receita requerida, revisão ordinária, revisão extraordinária e revisão tarifária periódica. A nova minuta detalha como esses processos deverão ser conduzidos.
Na comunicação oficial publicada em agosto, a ANA informou que a consulta terminaria às 18h de 17 de setembro. O Sistema de Participação Social da agência, consultado nesta quinta-feira, passou a exibir 2 de outubro como data de encerramento.
Regulação do saneamento diferencia os modelos contratual e discricionário
A distinção ocupa o centro da proposta. Na regulação do saneamento, o modelo contratual concentra no instrumento firmado as regras sobre remuneração, tarifa, expansão, qualidade, desempenho e alocação de riscos. A entidade reguladora acompanha seu cumprimento e, diante de alterações, deve assegurar o equilíbrio econômico-financeiro inicial.
Na regulação discricionária, os procedimentos de remuneração, a formação da tarifa, os custos reconhecidos e os investimentos considerados são reavaliados nos ciclos tarifários, conforme as previsões contratuais ou regulamentares. A agência calcula a receita necessária para cobrir custos eficientes e remunerar o capital investido de maneira prudente.
A regulação do saneamento convive com os dois modelos porque o setor reúne prestações diretas, autarquias municipais, companhias estaduais, contratos de programa, concessões licitadas e projetos resultantes de processos de desestatização. As estruturas foram formadas em momentos diferentes e adotam métodos distintos para definir tarifas, reconhecer ativos e distribuir riscos.
Na regulação do saneamento, a Análise de Impacto Regulatório identificou 109 entidades infranacionais cadastradas até 2025: 63 municipais, 20 intermunicipais e 26 estaduais. O documento registra diferenças de capacidade técnica, procedimentos, remuneração e participação social.
O diagnóstico citado pela ANA informa que 80% das entidades analisadas em estudo do Instituto Trata Brasil e da Associação Brasileira de Agências Reguladoras não realizavam audiências ou consultas públicas sobre estudos tarifários. O mesmo levantamento apontou que 66% não promoviam análise de impacto regulatório ou instrumento equivalente antes de alterar atos normativos e 35% não publicavam relatórios periódicos de resultados ou prestação de contas.
Esses dados são usados pela agência para fundamentar a criação de critérios mínimos nacionais. A regulação do saneamento continuará descentralizada, mas as entidades locais deverão demonstrar a adoção das normas de referência dentro dos prazos definidos pela ANA.
Três revisões terão finalidades diferentes
A minuta da norma de referência organiza a regulação do saneamento em três procedimentos. A revisão tarifária periódica será aplicada exclusivamente aos prestadores submetidos ao modelo discricionário. Seu objetivo será redefinir a tarifa necessária para o ciclo seguinte a partir da demanda, dos custos eficientes, dos investimentos e da remuneração do capital.
O ciclo tarifário deverá respeitar o limite máximo de cinco anos. Para contratos de concessão e contratos de programa, a proposta indica preferência por períodos de quatro a cinco anos. Nas prestações diretas, o intervalo sugerido varia de dois a três anos. A minuta admite abordagens retrospectivas, baseadas em um período histórico, e prospectivas, construídas a partir de projeções para o ciclo futuro.
Na regulação do saneamento, a revisão ordinária ficará restrita aos contratos licitados sujeitos ao modelo contratual. Poderão ser examinados parâmetros pactuados, pleitos de reequilíbrio, atualização de indicadores, investimentos executados pelo poder público e adaptações decorrentes de normas regulatórias. Qualquer modificação deverá preservar o equilíbrio econômico-financeiro.
A revisão extraordinária poderá ocorrer nos dois modelos quando houver a materialização de um risco previsto na matriz contratual ou no regulamento. O processo poderá ser iniciado a pedido do prestador, do poder concedente ou de ofício pela entidade reguladora, desde que existam indícios de desequilíbrio relevante.
Para admitir o pedido, a agência deverá verificar a identificação do evento, seu enquadramento na matriz de riscos, o impacto econômico-financeiro, o nexo de causalidade e a metodologia de cálculo. Na regulação do saneamento proposta pela ANA, o requerente também poderá sugerir o mecanismo de recomposição, mas a entidade reguladora poderá adotar solução diferente, com justificativa.
Regulação do saneamento: setor pede prioridade para o contrato
A Abcon sustenta que a definição dos modelos precisa considerar contratos que apresentam características combinadas. Segundo a entidade, a existência de uma revisão tarifária periódica ou de um componente normalmente associado à regulação discricionária não deveria, isoladamente, alterar o enquadramento de uma concessão estruturada com regras econômicas previamente pactuadas.
A posição apresentada pela associação é que a regulação do saneamento adote uma hierarquia de fontes. Nos contratos classificados como contratuais, o instrumento firmado seria a referência principal. Os regulamentos das entidades reguladoras e as normas de referência seriam utilizados para complementar lacunas e disciplinar procedimentos que não estejam definidos no acordo.
O argumento está relacionado à formação do preço na licitação. Em uma concessão contratual, os participantes elaboram propostas com base em premissas sobre tarifa, demanda, investimentos, indicadores, riscos, custos e formas de recomposição. A introdução posterior de critérios não considerados na modelagem pode gerar pedidos de reequilíbrio, cuja procedência dependerá da matriz de riscos e da demonstração dos efeitos financeiros.
A minuta contém dispositivos que preservam o papel do contrato. O artigo dedicado à revisão ordinária determina a observância das cláusulas pactuadas e exige acordo entre as partes para repactuações. No caso da revisão extraordinária, o cálculo do reequilíbrio deverá utilizar os critérios do estudo de viabilidade ou as metodologias definidas no próprio contrato, conforme a situação examinada.
A regulação do saneamento prevista no texto também permite que a agência solicite informações complementares durante a análise de um pedido. Para a Abcon, as exigências de dados devem respeitar as obrigações contratuais e a proteção de informações sigilosas ou comercialmente sensíveis. A minuta não elimina regras de confidencialidade previstas em lei, mas atribui às entidades locais competência para instruir os processos regulatórios.
Sabesp reúne elementos dos dois modelos
O contrato da Sabesp aparece no debate por ter sido estruturado após a desestatização da companhia, concluída em 2024, sobre uma base regulatória que já utilizava revisões periódicas. O novo arranjo incorporou características contratuais, metas definidas, indicadores de desempenho e mecanismos econômicos vinculados ao cumprimento de obrigações, ao mesmo tempo que preservou componentes associados ao modelo anterior.
A Abcon utiliza esse caso para explicar o que chama informalmente de regulação híbrida. A expressão, porém, não constitui uma terceira categoria na norma vigente nem na minuta. Para a regulação do saneamento proposta pela ANA, o enquadramento formal continua dividido entre modelo contratual e modelo discricionário.
O contrato paulista antecipa para 2029 as metas de universalização e prevê fatores ligados à qualidade, à expansão e à redução de perdas. A Arsesp regula e fiscaliza a concessão, enquanto a unidade regional exerce a titularidade dos serviços.
As características desse contrato e os indicadores utilizados na fiscalização foram detalhados pelo Hub PPP na matéria sobre a universalização do saneamento em São Paulo. O enquadramento futuro dependerá do texto final aprovado pela ANA e da forma como a Arsesp incorporará as diretrizes nacionais aos seus regulamentos.
Regulação do saneamento terá prazos para reequilíbrio
A minuta estabelece prazos referenciais para os pedidos de revisão extraordinária. A análise de admissibilidade deverá ocorrer em até 45 dias corridos. Depois da admissão, a conclusão do processo terá prazo de até 120 dias, com possibilidade de uma prorrogação de até 60 dias mediante justificativa técnica. A contagem poderá ser suspensa enquanto o prestador não entregar informações adicionais solicitadas.
A entidade reguladora poderá adotar medidas cautelares ou provisórias antes da decisão final. As cautelares dependerão de fato gerador incontroverso e risco iminente ao serviço, à solvência do prestador ou a contratos de financiamento. Medidas provisórias serão admitidas quando o cálculo exigir análise prolongada ou depender de variável ainda indefinida, limitadas ao impacto já comprovado e sujeitas a encontro de contas.
A regulação do saneamento também passará a ter um procedimento específico para alterações tributárias extraordinárias. A minuta prevê decisão em até 90 dias, prorrogáveis uma vez por igual período. Se não houver decisão expressa no prazo, o prestador poderá aplicar provisoriamente o ajuste pleiteado, desde que comprove o impacto, comunique a agência e publique os novos valores com antecedência mínima de 30 dias. O valor continuará sujeito à revisão e ao encontro de contas.
Para os efeitos da reforma tributária instituída pela Lei Complementar nº 214/2025, a proposta determina que o pedido considere todo o período de transição em um único processo. Depois da definição das alíquotas efetivas, as diferenças entre projeções e valores realizados deverão ser compensadas.
Participação social também integra a discussão
A minuta exige consulta ou audiência pública antes de uma decisão final de revisão extraordinária que altere o valor ou a estrutura das tarifas. A regra alcança processos de regulação do saneamento que podem afetar diretamente as contas dos usuários e a receita dos prestadores.
A Abcon defende a retirada dessa obrigação para as revisões extraordinárias. A associação argumenta que a participação social pode aumentar o tempo de tramitação de procedimentos baseados em critérios técnicos, jurídicos e contratuais. Pela proposta da entidade, a decisão seria tomada pela agência e o novo valor tarifário seria informado ao público antes de entrar em vigor.
O texto da ANA segue direção diferente ao vincular a mudança tarifária à consulta prévia. A decisão sobre a manutenção, a alteração ou a exclusão desse dispositivo caberá à Diretoria Colegiada após a análise das contribuições. Enquanto a norma não for aprovada, permanece válida a disciplina de cada contrato e de cada entidade reguladora.
Além da participação social, a minuta trata da publicidade das metodologias, dos parâmetros e dos atos que fundamentam as revisões. Na regulação do saneamento sob o modelo discricionário, a agência local deverá divulgar as regras de cálculo da receita requerida, os custos reconhecidos, a base de remuneração, o custo de capital, os ajustes compensatórios e os mecanismos de incentivo aplicáveis.
Contratos existentes terão regra de transição
A proposta estabelece que suas disposições não serão de observância obrigatória para concessões resultantes de licitação ou desestatização cuja consulta pública ou edital tenha sido publicado antes da entrada em vigor da resolução. Essa regra alcança contratos assinados com base em premissas anteriores à nova norma.
A incorporação de dispositivos aos acordos existentes dependerá de termo aditivo, anuência da entidade reguladora e preservação do equilíbrio econômico-financeiro e da modicidade tarifária. A regulação do saneamento poderá, portanto, adotar os novos procedimentos sem transformar automaticamente todas as cláusulas das concessões já celebradas.
A exceção não dispensa as entidades reguladoras de publicar atos próprios sobre os processos de revisão. Para contratos submetidos ao modelo contratual, a verificação do cumprimento dessa obrigação começará em 20 de maio de 2029. Para prestadores sujeitos ao modelo discricionário, a conferência terá início em 20 de maio de 2031.
Esses atos deverão disciplinar a revisão ordinária, a revisão periódica e a revisão extraordinária conforme o modelo regulatório aplicável. A minuta também prevê que a Superintendência de Regulação de Saneamento Básico da ANA publique uma instrução normativa com orientações técnicas e procedimentais, sem criar obrigações ou metodologias que não estejam previstas na norma de referência.
A adoção das normas da ANA tem relação com o acesso a recursos federais. A legislação determina que a agência mantenha uma lista das entidades que comprovam a observância das diretrizes nacionais, informação utilizada na análise de financiamentos com recursos da União ou administrados por instituições federais.
Consulta antecede a decisão final da ANA
O processo está na fase de participação social. Encerrado o prazo, a equipe técnica deverá responder às contribuições, avaliar mudanças e encaminhar a versão revisada à Diretoria Colegiada. Somente após a aprovação e a publicação as regras integrarão formalmente a regulação do saneamento.
A minuta prevê entrada em vigor sete dias após a publicação. Os contratos anteriores continuarão submetidos às regras de transição, e as entidades infranacionais terão de editar seus regulamentos dentro do cronograma estabelecido. Até lá, reajustes, revisões e reequilíbrios permanecem sujeitos aos contratos e aos atos locais atualmente vigentes.
O texto final definirá como os modelos contratual e discricionário serão separados, quais procedimentos de participação social serão exigidos e de que forma as agências locais deverão conduzir os pedidos de recomposição. A regulação do saneamento seguirá descentralizada, com diretrizes nacionais da ANA e decisões aplicadas pelas entidades responsáveis por cada prestação ou concessão.
