A resiliência climática em PPPs deixou de ser apenas uma obrigação ambiental. Em contratos com duração de 20, 30 ou 35 anos, enchentes, secas, deslizamentos, ondas de calor e incêndios já afetam o custo das obras, a disponibilidade dos serviços, os seguros e a capacidade de pagamento das concessionárias.
O problema começa antes da ocorrência do desastre. Ativos expostos a eventos extremos podem enfrentar prêmios de seguro mais altos, exigências adicionais dos financiadores, redução da vida útil dos equipamentos e necessidade de investimentos que não estavam previstos na modelagem original.
Apesar da materialidade desses riscos, o capital destinado à adaptação ainda representa uma parcela pequena do financiamento climático.
O financiamento climático global superou US$ 2 trilhões em 2024, mas apenas US$ 64 bilhões foram destinados exclusivamente à adaptação, segundo o Global Landscape of Climate Finance 2026, da Climate Policy Initiative (CPI).
Estudo elaborado pelo Boston Consulting Group em colaboração com a Coalition for Disaster Resilient Infrastructure (CDRI) calcula que menos de 4% do financiamento climático global chega à adaptação e à resiliência da infraestrutura.
A diferença não revela apenas escassez de recursos. Mostra uma dificuldade estrutural: transformar perdas evitadas em fluxo de caixa capaz de sustentar o financiamento privado.
Mitigação e adaptação possuem receitas diferentes
Projetos de mitigação costumam apresentar fontes de receita ou economia mais identificáveis.
Uma usina renovável comercializa energia. Um sistema de eficiência energética reduz despesas. A eletrificação de uma frota pode diminuir o consumo de combustível e gerar benefícios ambientais mensuráveis.
A adaptação segue outra lógica.
Uma drenagem dimensionada para chuvas mais intensas, o reforço de uma ponte, a estabilização de uma encosta ou a criação de redundância em uma rede de abastecimento produzem principalmente danos evitados.
O retorno aparece quando a rodovia não é interrompida, o sistema de água continua operando, o hospital mantém energia durante uma tempestade ou a linha de transporte não precisa permanecer fechada após uma inundação.
Esse benefício fica distribuído entre usuários, concessionária, seguradoras, financiadores, governos e atividades econômicas dependentes do serviço. Como a economia não se converte automaticamente em receita para quem realizou o investimento, o projeto encontra dificuldade para se financiar de maneira convencional.
É nesse ponto que PPPs e concessões podem exercer uma função relevante.
O contrato de longo prazo permite transformar a continuidade do serviço em obrigação remunerada. Isso pode ocorrer por tarifa, contraprestação pública, aporte, receitas vinculadas, conta de reserva ou pagamento relacionado ao desempenho.
O desafio não é apenas disponibilizar crédito climático. É construir contratos capazes de demonstrar quem paga pela adaptação, quais resultados serão exigidos e como o investimento protegerá o fluxo de caixa do projeto.
O custo de não adaptar permanece fora da planilha
O estudo do BCG e da CDRI estima que os efeitos dos eventos climáticos extremos sobre a infraestrutura existente e futura podem produzir perdas econômicas equivalentes a até 19% do PIB global em 2050.
Somente nos países de baixa e média renda, os prejuízos anuais associados a danos na infraestrutura chegam a US$ 127 bilhões.
A conta da prevenção tende a ser mais favorável.
A OCDE aponta que aumentar a resiliência da infraestrutura de transportes diante de futuras inundações pode adicionar entre 3% e 10% ao investimento do projeto, mas reduzir em 42% os danos anuais esperados.
A dificuldade está em incorporar essa economia aos estudos de viabilidade.
As modelagens normalmente registram com precisão o investimento adicional necessário para elevar uma rodovia, ampliar uma drenagem ou reforçar uma estrutura. Nem sempre, porém, monetizam o valor da continuidade operacional, a redução de acidentes, o impacto sobre cadeias produtivas e a menor exposição fiscal do poder público.
A comparação fica distorcida. O projeto convencional parece mais barato porque parte dos riscos permanece fora da planilha.
Quando o evento climático ocorre, o custo retorna na forma de reconstrução emergencial, perda de receita tarifária, interrupção do serviço, acionamento de seguros ou pedido de reequilíbrio econômico-financeiro.
Brasil ainda concentra recursos em mitigação
O desequilíbrio entre mitigação e adaptação também aparece no fluxo internacional destinado ao Brasil.
Levantamento da CPI mostra que 80% do financiamento climático internacional rastreado para o país em 2021 e 2022 teve finalidade exclusiva de mitigação. Os projetos com algum componente de adaptação responderam pelos 20% restantes.
Apenas 5% dos recursos foram destinados exclusivamente à adaptação. A maior parcela ficou concentrada em agricultura, uso da terra, água e saneamento.
O estudo registrou US$ 558 milhões anuais para transportes. Desse total, 94% estava associado a dois projetos: a construção da Linha 6 e a expansão da Linha 2 do Metrô de São Paulo.
Os dados estão no levantamento International Climate Finance Tracking for Brazil.
O recorte abrange recursos de origem internacional e não representa todo o financiamento climático doméstico. Ainda assim, mostra que a adaptação de ativos existentes não se consolidou como uma carteira própria e recorrente de investimentos.
Sem uma carteira estruturada, o crédito pode existir e continuar sem projetos aptos a recebê-lo.
Resiliência climática em PPPs precisa entrar no contrato
A financiabilidade depende de a resiliência aparecer desde a estruturação.
Não basta inserir uma obrigação genérica para que a concessionária adote boas práticas ambientais ou considere as mudanças climáticas. O contrato precisa definir o diagnóstico, os investimentos, os indicadores e a fonte de recursos.
O primeiro passo é estabelecer uma linha de base climática para o projeto. Ela deve identificar:
- as ameaças relevantes para o território;
- a exposição dos ativos;
- os serviços cuja interrupção não é aceitável;
- a capacidade atual de resposta;
- os investimentos prioritários;
- o nível de risco residual admitido pelo poder público;
- os eventos que permanecem seguráveis;
- os riscos que exigem compartilhamento contratual.
Esse diagnóstico permite separar manutenção inadequada de evento extraordinário.
Se uma inundação resultar da ausência de limpeza dos sistemas de drenagem, o risco pode estar relacionado à operação da concessionária. Se o dano decorrer de um evento catastrófico acima dos parâmetros utilizados no projeto, pode existir fundamento para compartilhamento, seguro ou reequilíbrio.
Sem critérios objetivos, qualquer evento extremo pode se transformar em disputa sobre força maior.
Rodovias começam a reservar receitas
As concessões rodoviárias federais representam o principal laboratório brasileiro de contratação da resiliência.
A Portaria nº 622/2024, do Ministério dos Transportes, estabeleceu diretrizes para direcionar recursos dos contratos ao desenvolvimento de infraestrutura resiliente, à redução das emissões e à transição energética.
A política prevê que novos projetos de concessão rodoviária mantenham uma reserva mínima equivalente a 1% da receita bruta da concessão para infraestrutura resiliente.
O percentual deve ser alocado em recursos vinculados, permitindo o financiamento de ações de prevenção, monitoramento e enfrentamento de eventos climáticos extremos. A diretriz aparece nos documentos da carteira federal de concessões rodoviárias.
A solução modifica a lógica tradicional.
Em vez de esperar a ocorrência do desastre para discutir quem arcará com os custos, o contrato cria uma fonte permanente de recursos. As intervenções podem ser definidas ao longo da concessão a partir do monitoramento dos ativos.
O percentual de 1% não assegura que haverá recursos suficientes para todos os eventos. A efetividade dependerá da governança da conta, dos critérios para priorizar investimentos e da capacidade regulatória de avaliar os projetos apresentados.
Ainda assim, a vinculação representa avanço em relação aos contratos que tratam toda ocorrência extrema apenas como força maior.
BR-101 separa diagnóstico, decisão e financiamento
A modernização do contrato da BR-101 entre Espírito Santo e Bahia introduziu outro mecanismo relevante.
O termo aditivo determina que a concessionária apresente um Programa de Resiliência Climática e Responsabilidade Socioambiental no primeiro ano de vigência e revise o documento a cada três anos.
As intervenções aprovadas pela ANTT poderão ser financiadas com recursos depositados na Conta de Ajustes. Os estudos necessários à preparação do programa ficam sob responsabilidade da concessionária.
O termo aditivo da BR-101/ES/BA separa três componentes:
- a produção do diagnóstico climático;
- a decisão regulatória sobre os investimentos;
- a fonte contratual destinada à execução das medidas.
Essa divisão reduz o risco de transformar um programa de resiliência em uma lista aberta de obras acompanhada por sucessivos pedidos de reequilíbrio.
Também preserva a função da agência reguladora. A concessionária identifica vulnerabilidades e propõe medidas, mas a utilização dos recursos vinculados depende da avaliação do regulador.
Crédito climático precisa encontrar projetos financiáveis
O BNDES já possui instrumentos capazes de financiar parte desses investimentos.
O Fundo Clima apoia projetos de mitigação e adaptação por meio de modalidades destinadas a desenvolvimento urbano resiliente, logística, transportes, mobilidade, transição energética, florestas e recursos hídricos.
Na área de logística e transporte, podem ser enquadradas intervenções relacionadas ao planejamento e à modernização da infraestrutura, sistemas de alerta, reforço estrutural, elevação de ativos vulneráveis, rotas alternativas e continuidade operacional.
A modalidade de desenvolvimento urbano resiliente também oferece espaço para projetos de drenagem, retrofit de edificações, pavimentos permeáveis, reúso de água e outras soluções de adaptação urbana.
Concessionárias e empresas privadas estão entre os potenciais tomadores, conforme as condições de cada linha.
A existência do crédito, entretanto, não substitui a preparação técnica.
O financiador precisa conhecer o risco reduzido, os indicadores que demonstrarão o resultado, a responsabilidade pelos riscos residuais e a fonte de pagamento da dívida.
Sem essas respostas, o investimento pode ser ambientalmente necessário e economicamente incapaz de acessar o financiamento.
Dados insuficientes dificultam a priorização
O Guia do Modelo de Cinco Dimensões, utilizado pelo Programa de Parcerias de Investimentos na estruturação de projetos, recomenda que a resiliência climática seja considerada na avaliação ambiental, nas alternativas de financiamento e na alocação dos riscos.
O documento do PPI também reconhece que a antecipação das mudanças climáticas pode ampliar a vida útil dos ativos e reduzir despesas futuras com manutenção, reparos e retrofit.
O obstáculo está na transformação dessa orientação em requisito mensurável.
O estudo AdaptaVias, elaborado para o Ministério dos Transportes, identificou problemas na disponibilidade e na organização das informações brasileiras sobre eventos, manutenção, idade dos ativos e sistemas de drenagem.
Parte dos dados está dispersa, sem padronização ou georreferenciamento.
Sem um diagnóstico por trecho ou ativo, torna-se difícil comparar intervenções, estabelecer prioridades e calcular o custo-benefício de cada medida.
A falta de dados também interfere nos seguros. Se o histórico de perdas e a exposição do ativo não estão documentados, seguradoras e financiadores tendem a precificar a incerteza por meio de prêmios maiores, limites de cobertura ou exigências adicionais.
Indicadores precisam medir continuidade do serviço
Contratos resilientes precisam substituir obrigações genéricas por indicadores verificáveis.
A concessionária pode ser avaliada pelo tempo necessário para restabelecer o serviço, disponibilidade de rotas alternativas, condição dos sistemas de drenagem, monitoramento de encostas, redundância energética, estoque de água de segurança ou funcionamento dos sistemas de alerta.
O indicador não deve medir apenas a realização de uma obra. Precisa demonstrar se o ativo mantém a capacidade de prestar o serviço diante do evento climático considerado.
Nas PPPs administrativas e patrocinadas, a contraprestação por disponibilidade pode remunerar diretamente essa capacidade de prevenção e resposta.
Nas concessões tarifárias, percentuais de receita e contas vinculadas podem financiar adaptações periódicas. A remuneração também pode incorporar mecanismos relacionados ao desempenho climático.
Esse desenho aproxima a resiliência do project finance. A medida deixa de ser um compromisso ESG periférico e passa a proteger a receita, a disponibilidade do ativo e o pagamento da dívida.
Matriz de riscos deve separar frequência e severidade
A distribuição dos riscos climáticos não pode depender apenas da classificação genérica de força maior.
Eventos recorrentes e tecnicamente previsíveis podem ser alocados à concessionária quando relacionados a projeto, materiais, drenagem, manutenção preventiva, monitoramento e resposta operacional.
Riscos catastróficos, sistêmicos ou fora da capacidade de controle do operador exigem outro tratamento. Podem demandar compartilhamento, seguros, fundos de reserva, garantias públicas ou mecanismos objetivos de reequilíbrio.
Uma estrutura possível divide os riscos em camadas.
Os eventos de menor intensidade e maior frequência permanecem sob responsabilidade operacional da concessionária. Ocorrências de intensidade intermediária podem ser cobertas por seguro ou conta vinculada. Eventos catastróficos ficam submetidos a regras específicas de compartilhamento e recomposição.
Seguros paramétricos também podem ser avaliados. Nesse modelo, a indenização é acionada quando determinado parâmetro — volume de chuva, velocidade do vento ou nível de um rio — ultrapassa o limite contratado, sem depender exclusivamente da apuração convencional do dano.
O instrumento não substitui a matriz de riscos, mas pode acelerar a liberação de recursos para resposta e recuperação.
Contratos existentes formam a frente mais delicada
A modernização dos contratos em vigor exige cautela.
Incluir novas obrigações de adaptação sem definir a fonte de financiamento pode alterar a equação econômico-financeira da concessão. Por outro lado, manter contratos completamente desconectados dos riscos climáticos pode aumentar a frequência de interrupções e pleitos emergenciais.
A atualização deve ser acompanhada por diagnóstico independente, priorização baseada em risco, limites de gasto e regras claras para utilização dos recursos.
Também será necessário separar investimentos destinados a corrigir falhas anteriores de manutenção daqueles que efetivamente respondem a uma mudança nas condições climáticas consideradas na modelagem original.
Sem essa distinção, a resiliência pode se transformar em justificativa para financiar obrigações que já pertenciam à concessionária.
Planejamento climático precisa chegar às licitações
A Lei nº 14.904/2024 estabeleceu diretrizes para a elaboração dos planos de adaptação às mudanças climáticas.
A política amplia a pressão para que governos incorporem riscos climáticos ao planejamento de infraestrutura. O próximo passo é fazer essa obrigação chegar aos estudos de viabilidade, editais, matrizes de riscos e contratos.
A resiliência precisa ser considerada desde a escolha da alternativa técnica.
Uma obra de menor custo inicial pode apresentar despesas superiores de manutenção e recuperação ao longo de 30 anos. Quando o estudo observa apenas o investimento inicial, transfere riscos para a fase de operação e para o orçamento público.
A avaliação deve considerar o custo do ciclo de vida do ativo, a probabilidade de interrupção e as consequências econômicas da indisponibilidade.
Resiliência precisa deixar de ser um anexo ESG
A baixa participação da adaptação no financiamento climático não significa ausência de retorno econômico.
Ela mostra que o mercado ainda encontra dificuldade para transformar danos evitados, continuidade operacional e redução do risco fiscal em receitas financiáveis.
PPPs e concessões podem construir essa ponte. Para isso, a resiliência climática deve entrar na linha de base, na matriz de riscos, nos investimentos obrigatórios, nos indicadores e na estrutura financeira.
Reservar receitas representa um avanço, mas não basta. Os contratos precisam definir quais intervenções poderão utilizar os recursos, como serão priorizadas e qual desempenho deverá ser entregue.
O verdadeiro teste não será incluir a expressão “resiliência climática” nos editais. Será demonstrar que o projeto consegue prevenir interrupções, responder a eventos extremos e continuar pagando sua dívida sem transferir todos os riscos para usuários e governos.
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