Dados oficiais mostram que a arrecadação específica cobre apenas 31,4% das despesas do setor. Recursos públicos podem reduzir o investimento inicial, mas projetos continuarão dependentes de cobrança sustentável, garantias, escala regional e governança entre municípios.
As PPPs de resíduos sólidos entraram em uma fase na qual a disponibilidade de projetos deixou de ser o principal problema. Há modelagens federais, estaduais, municipais e consorciadas em diferentes etapas de estruturação. O gargalo passou a ser a transformação dessa carteira em contratos capazes de atrair capital privado, suportar décadas de operação e preservar a capacidade de pagamento dos usuários e dos municípios.
A possibilidade de participação financeira da União, por meio de aportes ou outros instrumentos, ganhou espaço nesse debate. A medida pode reduzir a necessidade de capital privado na implantação de aterros, unidades de tratamento, estações de transbordo, sistemas de triagem e renovação de frotas.
O aporte, porém, resolve apenas uma parte da equação.
O setor de resíduos sólidos possui despesas operacionais permanentes, baixa recuperação de custos e uma estrutura de arrecadação ainda precária. Se o contrato não tiver receita previsível para pagar coleta, transporte, tratamento, manutenção e disposição final, o investimento inicial financiado com recursos públicos poderá produzir infraestrutura sem sustentabilidade econômica para operá-la ao longo de 25 ou 30 anos.
Por que aportes não resolvem as PPPs de resíduos sólidos
No debate sobre financiamento, aporte, contraprestação e tarifa muitas vezes aparecem como se cumprissem a mesma função. Para a modelagem contratual, entretanto, são instrumentos diferentes.
A Lei Federal nº 11.079, que disciplina as PPPs, permite que o contrato preveja aporte de recursos em favor do parceiro privado para a realização de obras e a aquisição de bens reversíveis. O mecanismo pode diminuir a parcela do investimento que precisará ser financiada pela concessionária e, consequentemente, reduzir despesas financeiras e a contraprestação necessária durante a operação.
A contraprestação pública é o pagamento recorrente realizado pelo poder concedente pela disponibilidade e pelo desempenho dos serviços. Já a taxa ou tarifa de resíduos é o instrumento utilizado para recuperar os custos junto aos usuários. Subsídios fiscais ou tarifários podem completar a estrutura para famílias sem capacidade de pagamento.
Um aporte federal pode, portanto, reduzir o custo de implantação. Ele não substitui a receita que precisará sustentar o contrato durante as décadas seguintes.
Essa distinção é especialmente relevante nos resíduos sólidos porque os gastos operacionais possuem peso elevado. Caminhões circulam diariamente, unidades de triagem precisam de equipes permanentes, aterros exigem operação, controle ambiental e monitoramento, enquanto as estruturas de tratamento consomem energia e demandam manutenção contínua.
Ao contrário de projetos nos quais a maior concentração de desembolsos ocorre durante a construção, uma concessão de resíduos precisa demonstrar capacidade de financiar o serviço todos os anos.
Números mostram um déficit estrutural de arrecadação
Dados do SINISA referentes a 2024, consolidados em uma análise do Ministério do Meio Ambiente e Mudança do Clima, dimensionam o problema.
As despesas anuais com o manejo de resíduos sólidos chegaram a R$ 34,38 bilhões. A receita operacional direta faturada foi de R$ 13,63 bilhões, mas a arrecadação efetiva ficou em R$ 10,8 bilhões.
Isso significa que as receitas específicas cobriram apenas 31,4% das despesas informadas. Também houve diferença de 23,8% entre os valores faturados e efetivamente arrecadados.
Dos municípios participantes do levantamento, 2.308 — o equivalente a 49% da amostra — declararam realizar cobrança pelos serviços. Mesmo entre os municípios que instituíram taxa ou tarifa, portanto, a existência formal do instrumento não representa necessariamente recuperação integral dos custos.
Esses indicadores ajudam a explicar a resistência do mercado a contratos nos quais o parceiro privado realiza investimentos elevados, mas não controla o mecanismo responsável por gerar sua própria remuneração.
Em uma concessão comum, o risco de arrecadação pode ser atribuído à concessionária, desde que exista uma tarifa estruturada e capacidade efetiva de cobrança. Em uma PPP administrativa, a empresa dependerá da contraprestação paga pelo município ou consórcio. Nos dois casos, o investidor precisará avaliar a origem da receita, a inadimplência, as garantias e o tratamento contratual de eventuais insuficiências.
Cobrança deixou de ser uma escolha sem consequência fiscal
O marco legal do saneamento reforçou a necessidade de sustentabilidade econômico-financeira do manejo de resíduos. A não proposição de um instrumento de cobrança pelo titular passou a ser tratada como renúncia de receita, sujeita às exigências da legislação fiscal.
A Norma de Referência nº 1 da ANA estabelece que a cobrança deve ser suficiente para suportar os custos eficientes de operação e manutenção, os investimentos necessários e a remuneração adequada do capital empregado.
A norma admite taxa ou tarifa e recomenda que a arrecadação ocorra por fatura específica ou por cofaturamento com outro serviço público. Quando essas alternativas não forem possíveis, a cobrança pode ser incorporada ao carnê do IPTU.
Na prática, contudo, instituir uma cobrança para um serviço historicamente financiado pelo orçamento municipal envolve custo político. A dificuldade aumenta quando a mudança coincide com a entrada de uma concessionária privada, criando o risco de que a população associe a nova taxa exclusivamente à privatização, embora o serviço já fosse custeado indiretamente pelos tributos gerais.
Para reduzir essa resistência, a modelagem precisa demonstrar o custo atual do sistema, os investimentos que serão realizados, os níveis de serviço contratados e as regras de proteção para usuários de baixa renda.
Sem essa transparência, o debate tarifário pode interromper o projeto antes da licitação ou produzir pressões para congelamento da cobrança depois da assinatura do contrato.
Cofaturamento ajuda na arrecadação, mas cria uma nova interface contratual
A utilização da conta de água para cobrar os serviços de manejo de resíduos aparece como uma das alternativas mais promissoras para aumentar a eficiência da arrecadação.
A Norma de Referência nº 13 da ANA estabeleceu regras para o cofaturamento de outros componentes do saneamento na fatura de água e esgoto. O modelo exige contrato específico, definição das responsabilidades, segregação contábil dos valores, prazos de repasse, procedimentos de atendimento ao usuário e alocação dos riscos de inadimplência.
Em 2026, a agência também realizou uma tomada de subsídios sobre o modelo orientativo desse contrato.
O mecanismo pode aproveitar uma base cadastral consolidada e um sistema de faturamento já operacional. Mas não transforma automaticamente a receita de resíduos em uma extensão da receita de água.
O prestador de abastecimento não assume, por regra, a inadimplência do serviço cofaturado. A norma também prevê procedimentos para retirada ou desmembramento da cobrança e admite reequilíbrio do contrato de água e esgoto caso o cofaturamento, quando tratado como atividade de gestão comercial, provoque aumento significativo e persistente da inadimplência.
Para uma PPP, isso significa que o cofaturamento precisa ser analisado como um contrato de interface, e não apenas como uma solução administrativa. A modelagem deverá definir quem suporta a evasão, como ocorre o repasse, quais dados podem ser compartilhados e o que acontece se o contrato de água terminar antes da concessão de resíduos.
Regionalização produz escala, mas exige compromissos vinculantes
A formação de blocos regionais e consórcios públicos é outro eixo recorrente das modelagens.
Pequenos municípios isolados dificilmente conseguem gerar volume suficiente para justificar unidades de tratamento, estruturas de transbordo e aterros com padrão operacional mais elevado. A regionalização permite compartilhar instalações, diluir custos fixos e organizar rotas de transporte.
O ganho de escala, entretanto, depende da permanência dos municípios com maior geração de resíduos. Quando uma cidade-polo deixa o projeto, a demanda diminui, as distâncias médias podem aumentar e o custo unitário dos demais participantes tende a subir.
Por isso, a governança regional precisa ser estruturada antes do edital. Os contratos devem definir compromissos mínimos de entrega de resíduos, critérios de rateio, consequências para retiradas, mecanismos de recomposição de volumes e responsabilidades por inadimplência.
O estado também pode desempenhar uma função relevante como coordenador. Um estudo do BNDES sobre a universalização dos serviços observa que a participação estadual pode facilitar o agrupamento dos municípios e oferecer apoio técnico, financeiro e institucional a administrações locais com menor capacidade de estruturação.
A regionalização, portanto, não se resume a desenhar um mapa de municípios. Ela precisa produzir uma organização institucional capaz de sobreviver às mudanças de prefeitos e às divergências sobre tarifa, localização das instalações e divisão dos custos.
Leilão em Minas mostra avanço — e seletividade
O leilão realizado em julho pelo Consórcio Intermunicipal Multifinalitário do Centro-Oeste Mineiro oferece uma referência recente.
A concessão regionalizada reúne 31 municípios e deverá atender aproximadamente 470 mil habitantes durante 30 anos. O contrato prevê mais de R$ 200 milhões em investimentos e foi vencido pelo Consórcio Centro-Oeste Tratamento de Resíduos, que apresentou tarifa de R$ 2,68.
Segundo o próprio CIAS, houve apenas uma proposta válida.
O resultado demonstra que projetos regionais podem chegar ao mercado, mas também indica a seletividade dos operadores. A realização do leilão não elimina a necessidade de acompanhar a assinatura do contrato, o fechamento financeiro, a implantação das unidades e o comportamento da arrecadação.
Mais importante do que contar projetos licitados será observar quantos conseguem produzir competição e iniciar os investimentos previstos sem revisão prematura da estrutura econômica.
Porto Alegre testa uma condição diferente
A PPP de Porto Alegre possui uma característica que a diferencia de grande parte da carteira: o município já dispõe de instrumento de cobrança pelos serviços de resíduos.
O projeto prevê a substituição de dezenas de contratos administrativos por uma concessão integrada, com investimentos superiores a R$ 1 bilhão durante 35 anos. A modelagem envolve coleta, transbordo, transporte, tratamento e destinação final, além de metas de ampliação da reciclagem e redução do volume enviado a aterros.
Em março, a Prefeitura de Porto Alegre encaminhou o projeto ao TCE-RS. O município informou que mais de 900 contribuições foram analisadas durante a participação social e manteve a previsão de publicar o edital em 2026.
A existência da Taxa de Coleta de Lixo reduz uma das incertezas encontradas em outros municípios. Ainda assim, a documentação oficial da modelagem reconhece que a receita atual é absorvida principalmente pelas despesas operacionais e oferece pouco espaço para modernização.
O projeto terá de demonstrar como os ganhos de eficiência, a contraprestação, a cobrança existente e as receitas acessórias sustentarão os novos investimentos sem romper a modicidade.
Porto Alegre será um teste relevante não apenas para saber se haverá interessados, mas para verificar se o mercado aceita um contrato de grande escala no qual a remuneração depende do desempenho operacional e de um fluxo público de longo prazo.
Recursos do Novo PAC não equivalem a aporte a fundo perdido
Outra distinção importante está nas fontes federais já disponíveis.
O Novo PAC Seleções 2025 reservou R$ 600 milhões para investimentos em acondicionamento, coleta, transporte, transbordo, triagem, tratamento e destinação final de resíduos.
Os recursos, porém, foram oferecidos na modalidade de financiamento. Os projetos selecionados precisam contratar operações de crédito, com juros, risco de crédito, carência e amortização. A página oficial do programa informa expressamente que essa etapa não possui recursos do Orçamento Geral da União a fundo perdido.
Financiamento, subsídio e aporte não podem ser tratados como instrumentos equivalentes.
O crédito pode alongar o pagamento e reduzir o custo financeiro. O aporte diminui o capital que precisará ser recuperado pelo contrato. A contraprestação remunera o serviço durante a operação. Já a taxa ou tarifa organiza a recuperação dos custos junto aos usuários.
Uma política federal para destravar PPPs de resíduos sólidos precisará definir qual dessas lacunas pretende preencher.
Como um programa federal de aportes poderia funcionar
Se a União decidir apoiar diretamente os investimentos iniciais, o desenho do programa deverá evitar que o aporte seja utilizado para compensar projetos sem receita sustentável.
Uma primeira condição seria vincular os desembolsos à comprovação da existência de instrumento de cobrança, entidade reguladora definida e estrutura de garantia da contraprestação. A adoção das normas de referência da ANA já influencia o acesso dos titulares a recursos federais destinados ao saneamento.
O pagamento também poderia ser associado a marcos físicos verificáveis, como conclusão de estações de transbordo, implantação de unidades de tratamento, entrada em operação de sistemas de pesagem ou encerramento ambientalmente adequado de lixões.
Outra possibilidade seria priorizar aportes capazes de gerar redução mensurável do custo operacional ou do volume destinado a aterros. O recurso público teria, assim, uma função de aumentar a eficiência do contrato, e não apenas de reduzir a obrigação financeira do concessionário.
A modelagem também precisaria disciplinar a reversibilidade dos bens, a devolução de recursos em caso de inadimplemento, a repartição dos ganhos de refinanciamento e os efeitos do aporte sobre a base de remuneração da concessionária.
Sem essas condições, existe o risco de o setor público financiar ativos enquanto permanece responsável por uma contraprestação incompatível com sua capacidade fiscal.
Contratos terão de conviver com mudanças tecnológicas
Projetos de resíduos possuem ainda uma dificuldade adicional: os contratos são longos, mas as tecnologias e os mercados de recuperação podem mudar rapidamente.
Uma solução de tratamento considerada adequada no início da concessão pode perder competitividade. Preços de materiais recicláveis variam, receitas de biogás e energia dependem das condições de mercado e créditos de carbono ainda exigem critérios de certificação e adicionalidade.
Por isso, receitas acessórias podem melhorar a economia do projeto, mas dificilmente devem ser a única base de sua financiabilidade.
O contrato precisa estabelecer metas de resultado, como redução do aterramento, disponibilidade das instalações, recuperação de materiais, controle de emissões, qualidade da coleta e destinação ambientalmente adequada. Ao mesmo tempo, deve preservar flexibilidade suficiente para permitir a adoção de tecnologias mais eficientes sem gerar reequilíbrios automáticos.
Essa abordagem é compatível com o Plano Nacional de Resíduos Sólidos, que pretende elevar a recuperação de resíduos para aproximadamente 50% em 20 anos. Na referência utilizada pelo plano, apenas 2,2% dos resíduos sólidos urbanos eram reciclados.
O teste não será anunciar aportes, mas produzir contratos financiáveis
A entrada de recursos federais pode reduzir o investimento privado exigido, melhorar indicadores financeiros e tornar alguns projetos mais atraentes. Também pode diminuir a contraprestação pública e ampliar o número de operadores com capacidade para participar dos leilões.
O aporte, contudo, não substitui a cobrança, não garante a permanência dos municípios nos blocos, não elimina o risco de inadimplência e não cria capacidade regulatória.
O avanço das PPPs dependerá da combinação de cinco elementos: escala regional, receita identificável, garantia pública, regulação independente e indicadores capazes de remunerar desempenho durante toda a concessão.
Projetos que não resolverem esses pontos poderão continuar acumulando estudos, consultas públicas e revisões de cronograma, mesmo que recebam recursos para a implantação.
O desafio da política federal será usar o aporte como instrumento de qualificação dos contratos. O dinheiro público deve entrar onde consiga reduzir custos, antecipar benefícios e ampliar a competição — sem esconder uma insuficiência de receita que reaparecerá depois que a infraestrutura estiver pronta.
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