A concessão do Nogueirão, em Mossoró, foi apresentada como uma forma de substituir o antigo estádio por uma arena multiúso sem exigir recursos municipais para a construção. Cinco meses depois da assinatura do contrato, porém, o projeto passou a enfrentar um questionamento que atinge o centro de sua modelagem: as receitas privadas projetadas seriam suficientes para recuperar o investimento ao longo dos 35 anos de vigência?
A área técnica do Tribunal de Contas do Estado do Rio Grande do Norte (TCE-RN) concluiu que não. Ao recalcular o fluxo de caixa, os auditores encontraram Valor Presente Líquido (VPL) negativo de R$ 118,6 milhões e apontaram risco de uma futura indenização estimada em R$ 143,7 milhões ao parceiro privado, caso a inviabilidade econômica resulte no encerramento antecipado do contrato.
O valor não representa um prejuízo consumado nem uma dívida já reconhecida pelo Município de Mossoró. Trata-se de uma estimativa de exposição associada aos investimentos realizados em bens reversíveis que ainda não estariam amortizados no momento de uma eventual extinção.
A unidade técnica recomendou que o relator avalie a suspensão cautelar da execução contratual e a notificação da administração municipal. A recomendação ainda depende de decisão do conselheiro responsável pelo processo e não equivale, até o momento, a uma deliberação definitiva do TCE-RN.
O caso da concessão do Nogueirão é relevante para o mercado porque demonstra que a ausência de contraprestações públicas periódicas não elimina o risco fiscal. Ele pode permanecer escondido nas regras de reversão, na fórmula de indenização, na destinação do terreno, na postergação da outorga e nas premissas utilizadas para estimar as receitas comerciais.
O projeto combina estádio, comércio e permuta imobiliária
O contrato foi assinado em 23 de março de 2026 com a Nacional Incorporadora e Construtora Ltda., vencedora da Concorrência Eletrônica nº 01/2026. De acordo com a Prefeitura de Mossoró, o investimento total previsto supera R$ 215 milhões.
A futura arena deverá ter capacidade para mais de 15 mil pessoas, gramado conforme os padrões exigidos pela Fifa, cobertura, camarotes, área premium, estruturas para imprensa, museu do esporte e mais de mil vagas de estacionamento.
A parcela destinada especificamente ao estádio foi estimada em aproximadamente R$ 182,7 milhões. O projeto também inclui um empreendimento comercial integrado e a implantação de um novo Centro Administrativo Municipal, cuja construção funciona como parte da permuta imobiliária prevista no negócio.
Nos documentos oficiais que antecederam a contratação, o objeto foi definido como uma concessão onerosa de uso de parte do imóvel do Nogueirão, combinada com a permuta de outra parcela por área construída destinada ao Centro Administrativo. A descrição pode ser consultada na publicação oficial do edital.
Essa classificação exige atenção. Embora o projeto seja frequentemente chamado de PPP, ele não aparece estruturado como concessão patrocinada ou administrativa nos termos da Lei Federal nº 11.079. Nessas modalidades, existe contraprestação pecuniária do parceiro público.
A própria Resolução nº 27/2025 do TCE-RN diferencia as PPPs das concessões comuns e determina que as mesmas exigências de planejamento sejam aplicadas, no que couber, às concessões de uso e de direito real de uso.
A distinção não é apenas terminológica. Ela define a origem das receitas, a legislação aplicável, o tratamento dos riscos e as obrigações financeiras assumidas pelo poder público.
O que significa o risco de R$ 143,7 milhões
O principal ponto da análise não é a existência de um pagamento municipal já contratado. O risco está no que pode acontecer se a concessionária investir na arena, não conseguir recuperar o capital pela exploração do complexo e o contrato for encerrado antes do prazo.
A Lei Federal nº 8.987 estabelece que, na extinção de uma concessão, os bens reversíveis retornam ao poder concedente. A legislação também prevê a indenização das parcelas de investimentos vinculadas a esses bens que ainda não tenham sido amortizadas ou depreciadas, observadas as condições legais e contratuais aplicáveis.
Na concessão do Nogueirão, portanto, o risco fiscal pode surgir sem uma contraprestação mensal. Caso a receita não se confirme e a continuidade do contrato se torne inviável, poderá haver discussão sobre o valor dos investimentos reversíveis, o saldo ainda não amortizado, a responsabilidade pela extinção e a indenização eventualmente devida.
Os R$ 143,7 milhões estimados pela área técnica representam essa exposição potencial. O montante final dependeria de fatores como a data do encerramento, os investimentos efetivamente executados, o tratamento dos bens reversíveis, as multas aplicáveis e as responsabilidades atribuídas a cada parte.
Por isso, não é correto apresentar o valor como perda certa. Também seria inadequado ignorá-lo apenas porque o contrato não prevê pagamentos públicos regulares.
Dois fluxos de caixa produzem respostas opostas
O estudo utilizado pelo Município de Mossoró teria encontrado VPL positivo de R$ 105,41 milhões para o projeto. A reavaliação da equipe técnica do TCE-RN chegou a VPL negativo de R$ 118,6 milhões.
A diferença entre os resultados alcança aproximadamente R$ 224 milhões.
Em projetos de longo prazo, divergências dessa magnitude raramente decorrem apenas de uma operação matemática. Elas normalmente revelam diferenças nas premissas de demanda, custos, investimentos, taxa de desconto, curva de crescimento das receitas e valor residual dos ativos.
O VPL converte para valores atuais as receitas e despesas projetadas ao longo da concessão. Quando o resultado é negativo, significa que, considerada a taxa de retorno adotada, os recursos esperados não seriam suficientes para compensar o investimento e os custos projetados.
Segundo a análise técnica, mesmo a utilização de uma taxa real baseada na Selic produziria VPL negativo de aproximadamente R$ 106,9 milhões.
A divergência coloca a demanda no centro da concessão do Nogueirão. Para sustentar o contrato, a arena precisará gerar receitas com jogos, eventos, locações, publicidade, estacionamento, camarotes, alimentação e exploração dos espaços comerciais.
Se essas fontes forem superestimadas, a insuficiência aparecerá no caixa da concessionária. Posteriormente, poderá alcançar o município por meio de pedidos de reequilíbrio, renegociação de obrigações ou indenizações pela extinção antecipada.
Sessenta e cinco eventos por ano exigem comprovação de mercado
A modelagem teria considerado 14 partidas de futebol por ano e aproximadamente 65 eventos lúdicos anuais. Isso equivale a mais de um evento não esportivo por semana.
A receita média do complexo foi estimada em cerca de R$ 21 milhões anuais ao longo do contrato, mas a auditoria questionou a ausência de pesquisa de mercado e de evidências históricas capazes de sustentar esse volume.
O problema não está em prever uma arena multifuncional. A exploração de atividades nos dias sem jogos é essencial para a sustentabilidade de equipamentos desse tipo. A fragilidade aparece quando o calendário é tratado como receita assegurada antes da comprovação da demanda.
Uma avaliação adequada precisaria identificar potenciais promotores, capacidade regional de consumo, tamanho do público, preço dos ingressos, despesas de produção, concorrência com outros espaços, sazonalidade e quantidade de datas efetivamente comercializáveis.
Também deveria separar receitas brutas de resultados líquidos. Um evento pode movimentar valores elevados e ainda produzir margem reduzida para o operador da arena depois do pagamento de artistas, fornecedores, segurança, limpeza, energia, seguros, tributos e montagem.
Para investidores e gestores públicos, a lição é direta: em concessões de arenas, centros de convenções e equipamentos culturais, a demanda não pode ser tratada apenas como variável comercial do concessionário quando o contrato prevê indenização dos investimentos não amortizados.
A outorga pode nunca chegar ao município
Outro ponto questionado é o mecanismo de outorga da concessão do Nogueirão.
O contrato estabelece valor de aproximadamente R$ 63,7 mil, mas permite que a obrigação seja compensada pela amortização do investimento realizado no estádio. Conforme a análise técnica, a amortização integral da obra por esse mecanismo exigiria cerca de 2.868 meses.
O prazo contratual, porém, é de 420 meses.
Ao longo dos 35 anos, o valor acumulado seria próximo de R$ 26,8 milhões, muito inferior aos R$ 182,7 milhões estimados para a arena. Na prática, a outorga somente começaria a produzir pagamento efetivo ao município depois da amortização total do investimento, algo que não ocorreria durante a vigência original nas condições consideradas.
Isso cria um paradoxo: o projeto é formalmente uma concessão onerosa, mas seu mecanismo econômico pode impedir que o poder público receba a outorga durante todo o contrato.
A discussão não deve se limitar ao valor nominal. É necessário avaliar o valor presente da outorga, seu momento de pagamento, a compensação com investimentos, as regras de atualização e o tratamento aplicável em caso de extinção antecipada.
A permuta amplia o risco de interface entre os ativos
A concessão do Nogueirão não envolve apenas a exploração de um estádio. O projeto combina bens que deverão retornar ao município com uma parcela imobiliária destinada à exploração privada.
Essa integração exige uma delimitação precisa entre a arena reversível, o empreendimento comercial, os estacionamentos, as áreas de circulação, as estruturas compartilhadas e a parcela objeto de permuta.
Fundações, acessos, redes de energia, drenagem, combate a incêndio, estacionamentos e instalações operacionais podem atender simultaneamente ao estádio e ao componente privado. Se o contrato for encerrado, a ausência de separação física, patrimonial e cadastral poderá dificultar a continuidade da operação.
Também será necessário definir quem responderá pelas intervenções futuras, pelos custos das estruturas compartilhadas e por eventuais adaptações exigidas pelos órgãos de segurança e licenciamento.
Esse risco de interface tem peso especial porque a arena e o empreendimento comercial estão previstos no mesmo complexo. A viabilidade de um ativo pode depender da implantação e da operação do outro.
Controle preventivo ainda pode corrigir a modelagem
O acompanhamento da concessão do Nogueirão começou antes da controvérsia mais recente. Em maio, o TCE-RN informou oficialmente que havia solicitado dados complementares à Prefeitura de Mossoró para avaliar a viabilidade do projeto e preservar as finanças municipais.
A equipe técnica também realizou reunião com representantes da prefeitura em abril. Em junho, o município encaminhou documentos adicionais, entre eles matriz de riscos, metodologia de reequilíbrio, mecanismo de avaliação de desempenho e plano de negócios com fluxo de caixa.
O envio desses elementos permite aprofundar a instrução, mas não elimina automaticamente as divergências. Será necessário verificar se os documentos corrigem as lacunas, comprovam as premissas de demanda e estabelecem uma estrutura financeira compatível com o investimento.
A Resolução nº 27/2025 exige que projetos dessa natureza apresentem cronograma físico-financeiro, detalhamento de Capex e Opex, estudo fundamentado de demanda, receitas alternativas, fluxo de caixa e planilhas eletrônicas editáveis. Também prevê matriz de riscos e indicadores para avaliação do desempenho privado.
O papel do controle concomitante é justamente identificar problemas antes que a maior parte do investimento tenha sido realizada e o custo de uma eventual correção aumente.
“Sem recursos públicos” não significa “sem risco público”
A concessão do Nogueirão oferece uma conclusão relevante para outros municípios que buscam viabilizar arenas, mercados, centros de eventos e equipamentos urbanos por meio da exploração privada.
Um contrato pode não prever contraprestações anuais e ainda criar compromissos econômicos para o poder público. Esses compromissos podem assumir a forma de cessão de terrenos, renúncia a receitas de outorga, garantias indiretas, obrigações de reequilíbrio ou indenizações sobre bens reversíveis.
Por isso, a comparação entre concessão e obra pública não deve considerar apenas quem paga a construção no primeiro momento. A análise precisa abranger todo o ciclo de vida contratual, inclusive cenários de baixa demanda, inadimplência, paralisação e encerramento antecipado.
Esse mesmo princípio aparece em outras análises do Hub PPP sobre a importância de transformar estudos de viabilidade em instrumentos efetivos de gestão de riscos, e não apenas em documentos necessários para publicar uma licitação.
O que precisa ser esclarecido
Antes de uma decisão definitiva, cinco aspectos da concessão do Nogueirão precisam ser enfrentados.
O primeiro é a reconciliação dos fluxos de caixa. Município e TCE-RN chegaram a resultados opostos, e cada premissa deverá ser demonstrada de forma verificável.
O segundo é a validação da demanda. Jogos, eventos e receitas comerciais precisam estar fundamentados em estudos de mercado, análises de sensibilidade e cenários conservadores.
O terceiro é a fórmula de indenização. O contrato deve delimitar quais bens são reversíveis, como será calculada a amortização e em quais hipóteses haverá pagamento pelo município.
O quarto é a separação entre os componentes público e privado. Arena, empreendimento comercial, estacionamento e Centro Administrativo precisam ter responsabilidades patrimoniais e operacionais inequívocas.
O quinto é o mecanismo de outorga. Se a compensação com o investimento impede qualquer pagamento durante os 35 anos, a classificação do contrato como concessão onerosa precisa ser examinada sob sua substância econômica.
O relator ainda deverá decidir se acolhe a recomendação técnica de suspensão e quais esclarecimentos serão exigidos da administração municipal. Até essa deliberação, o apontamento de R$ 143,7 milhões deve ser tratado como risco estimado, não como prejuízo definitivo.
A principal contribuição do caso para o mercado está justamente nessa diferença. O problema ainda não é uma conta vencida. É a possibilidade de um contrato construído para funcionar sem pagamentos públicos terminar produzindo uma obrigação municipal porque as receitas privadas que sustentavam a modelagem não se confirmaram.
